A D M I N I S T R A T I V E

      

   Av. Vasil BENDO

                                          Anëtar i Dhomës së Avokatisë,

Tiranë

 

Hyrje

 

Vlerësimet dhe kritikat e paraqitura në rradhët e mëposhtme kanë si objekt kryesor kërkesën për studimin e thelluar të ndërhyrjeve në ligjin organik të qeverisë dhe ligjet bazë që rregullojnë pushtetin ekzekutiv në vendin tonë. Qëllimi është rishikimi apo ridraftimi i ligjit organik të Këshillit të Ministrave[1] (në vijim emërtohet: ligji organik), i cili ka mbushur 16 vjet nga miratimi dhe është i pandryshuar, si edhe i rregullores së brendëshme të Këshillit të Ministrave[2] në zbatim të tij. Koha ka treguar se ligji organik në fuqi nuk është i plotë, është disi skematik apo formal, nuk rregullon kënaqësisht funksionet e ministrit, të ministrit të shtetit (ministri pa portofol), ka rregulla ligjore të pamjaftueshme të procesit ligjhartues dhe ligjvënës të qeverisë dhe në përgjithësi ka nevojë për ridraftim me objekt organizimin dhe kompetencat e organeve të pushtetit ekzekutiv në procesin ligjhartues dhe ligjvënës. Mendoj se kërkohen ndërhyrje në Kushtetutë, ndërhyrje në ligjin organik dhe në rregulloren e Këshillit të Ministrave sepse mendoj se ato mund të kenë përshtatje apo përqasje më të mira me kushtetutat dhe ligjet organike të qeverive shumë dhjetëvjeçare të stabilizuara juridikisht dhe me praktikat historike të vëndeve të zhvilluara evropiane. Çfarë mund dhe duhet të bëhet politikisht, socialisht dhe profesionalisht për të ardhmen e kushtetutshmërisë të vendit tonë në kuptimin e mirëqeverisjes së vendit?! Mendoj se ka një përgjigje: “Të rireformojmë plotësisht pushtetet që rrjedhin nga një republikë e pastër parlamentare, të harmonizojmë dhe balancojmë këto pushtete, të shmangim aq sa mundemi krizat parlamentare, presidenciale dhe qeverisëse të vendit tonë që është në fazën e zhvillimit të përshpejtuar të së drejtës sonë shtetërore”.

 

E lehtë për t’u shkruar, por shumë e vështirë per t’u zbatuar, këto janë detyra madhore të rireformimit të plotë te pushtetit ekzekutiv. Ne nuk mund të jemi në pafundësi nën mbikëqyrjen dhe monitorimin ndërkombëtar kushtetues dhe shtetformues. Mendoj dhe besoj se ka ardhur koha kur duhet të fillojmë të profesionalizohemi dhe të konsiderohemi partnerë seriozë të Këshillit të Evropës, Bashkimit Evropian dhe Shteteve të Bashkuara të Amerikës. Si mund të bëhet Shqipëria partnere, ose së paku asistent-partnere?! Përgjigja ndërtohet mbi një pyetje konsensuale: A mundet dhe/ose a duhet të rindërtojmë kushtetutshmërinë tonë qeverisëse, natyrisht me asistencën ndërkombëtare, për uljen e nivelit ndikues (dominues) në procesin ligjhartues dhe ligjvënës të pushtetit ekzekutiv kundrejt pushtetit ligjvënës, me qëllim drejtimin dhe qeverisjen e mbarësukseseshme demokratiko-evropiane të shtetit shqiptar?! Kjo mund të duket një pyetje dhe problem i thjeshtë për zgjidhje juridike, por nuk më duket se është kështu. Ka plot teknikalitete politike, juridike dhe sociale që kërkojnë një balancë kushtetuese dhe një vendim mbarëkombëtar ligjvënës. Unë dëshiroj të përqëndrohem te disa rekomandime juridike, që balancojnë pushtetin tonë kushtetues ekzekutiv dhe ligjhartues (Keshilli i Ministrave ose qeveria) me pushtetin ligjvënës (Kuvendi ose Parlamenti). Mbarëvarësimi dhe bashkërendimi i tyre në politikën ligjvënëse krijon stabilitetin kushtetues  dhe mirëqeverisjen e vendit tonë.

 

Organizimi dhe funksionimi i Qeverisë

           

            Qeveria jonë, ashtu si dhe të gjitha qeveritë e vendeve evropiane me rregjim parlamentar, bazohet në ligjin organik dhe rregulloren e brendëshme të organizimit dhe funksionimit të saj. Fillimisht mund dhe duhet të përkufizojmë termin “Qeveria” me qëllim që të kuptohet përmbajtja, funksionaliteti dhe roli i saj në drejtimin e pushtetit ekzekutiv në të gjithë administratën tonë shtetërore, por edhe në procesin reformativ ligjbërës e ligjvënës. Një ekspert i mirënjohur i së Drejtës Kushtetuese dhe Ndërkombëtare[3] komenton, se: “Termi “Qeveria” i referohet grupit të njerëzve, funksioni kryesor i të cilëve është që të sigurojë të ardhmen e një shoqërie politike, pra, të një vendi. Ky konstatim, njëherësh historik dhe gjeografik, na shtyn për të bërë dy dallime të rëndësishme. Dallimi i parë ka të bëjë me origjinën e qeverisë dhe me menyrën se si titullarët e saj marrin detyrën dhe se si largohen prej saj…..Qeveritë bashkëkohore vijnë në pushtet ose nëpërmjet një procesi partizan, veçanërisht në vendet me një parti të vetme, ose nëpërmjet zgjedhjeve të hapura dhe pluraliste gjatë të cilave disa ekipe apo shumica konkurrojnë për marrjen e pushtetit. Dallimi i dytë konsiston në rregjimet ku qeveritë krijohen përmes zgjedhjeve, në njohjen nga njëra anë të sistemeve presidenciale dhe nga ana tjetër të sistemeve parlamentare. Në rastin e parë modeli i të cili është ai i Shteteve të Bashkuara të Amerikës ka një konfuzion ndërmjet kreut të shtetit dhe funksionit të drejtuesit të qeverisë, me veçantinë se ekipi qeverisës konsiderohet përgjegjës vetëm para parlamentit. Në rastin e dytë, rasti më i zakonshëm merret kryesisht nga britanikët, ekipi qeverisës dallohet nga kreu i shtetit…Ekzistenca e kësaj lidhjeje të besimit politik ndërmjet parlamentit dhe qeverisë përbën kriterin më të rëndesishëm për të dalluar këto forma të organizimit politik. Nga një pikëpamje gjeografike, qeverisja parlamentare takohet në forma mjaft të ngjashme, së pari në vendet e Bashkimit Evropian dhe në shumicën e demokracive të reja të Evropës qendrore, lindore dhe balltikut, duke lënë mënjanë Rusinë…..”.

            Një studies tjetër i mirënjohur dhe historik i së Drejtës Kushtetuese dhe Administrative në vendin tonë[4] ka theksuar, se: “Si organi më i lartë i administratës shtetërore, qeveria ushtron kompetenca të atilla të cilat kanë të bëjnë me të gjitha funksionet shtetërore që kryen shteti demokratik...Kompetencat e saj shtrihen në të gjitha degët dhe sferat e administratës shtetërore, nëpërmjet ushtrimit të tyre, rregullohen marrëdhenie shoqërore të gjinive të ndryshme, dhe, si të tilla, ato kanë karakter të përgjithshëm. Në këtë mënyrë, karakteri shumë i ndryshëm i kompetencave të saj dhe, njëkohësisht, rëndësia e tyre, bën që veprimtaria ekzekutive dhe urdhërdhënëse e qevërisë të kalojë së tepërmi drejtimin konkret dhe operativ të organeve të tjera të administratës shtetërore”. Ndërsa një studiues aktual i së Drejtës Administrative[5] shprehet: “Megjithëse Këshilli i Ministrave nuk cilësohet shprehimisht nga Kushtetuta si organi më i lartë ekzekutiv urdhërdhënës i vendit, faktikisht përveç tij, asnjë organ tjetër i aparatit tonë shtetëror nuk mund të ushtrojë veprimtarinë ekzekutive urdhërdhënëse në një vëllim kaq të madh e të gjerë sa Këshilli i Ministrave. Së dyti, ai qëndron në bazë të gjithë organeve të pushtetit ekzekutiv në administratën tonë publike”. Kushtetuta jonë e ka pajisur organin më të lartë të pushtetit ekzekutiv në vendin tonë, Këshillin e Ministrave, me një sasi dhe shumëllojshmëri kompetencash vendimmarrëse në lëndë dhe territor, duke parashikuar, se: “Këshilli i Ministrave ushtron çdo funksion shtetëror, i cili nuk u është dhënë organeve të pushteteve të tjera shtetërore ose të qeverisjes vendore”.[6]

Nuk dëshiroj të thellohem në përkufizime apo përcaktime të tjera që jep ky studiues për pushtetin ekzekutiv në vendin tonë, pasi ato janë shtjelluar në të Drejtën tonë Administrative[7] nga autori dhe çdo ndërhyrje do ishte e panevojshme dhe e pavlerëshme. Por, nuk mund të lë pa përmendur edhe një përkufizim të njërit prej studiuesve të hershëm të së Drejtës tonë Administrative,[8] i cili ka analizuar: “Këshilli i Ministrave, si organ administrativ me kompetenca të përgjithshme, ka të drejtë dhe njëkohësisht edhe detyrë të ndërhyjë në të gjitha degët dhe fushat e administratës shtetërore për të drejtur dhe bashkërenduar të gjitha çështjet e ndërtimit ekonomik, politik, kulturor e të mbrojtjes së vendit në territorin e mbarë R.P. të Shqipërisë. Kjo e drejtë e tij buron edhe nga fakti se ai, nga pikëpamja e shtrirjes tokësore të kompetencave të tij, është njëkohësisht edhe organi qendror më i lartë i administratës sonë shtetërore”. Gjithashtu, në vëmëndje sjell edhe një përcaktim të profesorit dhe akademikut tonë me dispencën universitare “Teoria e Shtetit dhe e së Drejtës”,[9] i cili ka përkufizuar: “Qeveria është organi më i lartë i administratës shtetërore. Në shtetin unitar ajo është vetëm një organ qendror i të gjithë shtetit. Në shtetin federal, shtetet pjesëtare të federatës kanë gjithashtu qeveritë e tyre. Qeveria, në kuptimin e ngushtë të fjalës, përbëhet nga kryeministri, nga zëvendesit e tij dhe nga ministrat që ndodhen në krye të ministrive përkatëse (si edhe ministrat po portofol). Qeverisë, si organi qendror më i lartë i administratës, i nënshtrohen sipas një rregulli të caktuar të gjitha pjesët dhe hallkat e mekanizmit administrativ, civil dhe ushtarak. Ajo drejton veprimtarinë e të gjitha institucioneve administrative, cakton vijën e tyre politike, ushtron detyra konkrete, emëron dhe shkarkon funksionarët, shpërndan mjetet materiale në aparatin administrativ...”.

Mbas këtyre citimeve synoj të paraqes një koncept dhe përkufizim të zgjeruar të termit “Qeveria” në vendin tonë. Sipas opinionit tim, “Qeveria” në Republikën Parlamentare të Shqipërisë është organi qëndror më i lartë i administratës shtetërore dhe publike, drejton pushtetin ekzekutiv, ushtron veprimtari ekzekutive dhe vendimmarrëse, drejton tërë piramidën administrative shtetërore në të gjithë territorin e Republikës së Shqipërisë, ushtron masivisht (maksimalisht) të Drejtën e avancuar e të përqasur Evropiane dhe ka iniciativën primare ligjhartuese, ligjbërëse dhe ligjvënëse në vendin tonë. [10],[11] Shpreh disa opinione të avancuara dhe me rezerva, por që besoj se përmirësojnë këtë pushtet kushtetues, si edhe shkencën e së drejtës sonë publike në kuptimin teorik dhe praktik. Pushteti ekzekutiv i deritanishëm në Republikën e Shqipërisë mund të thuhet se është pjesërisht i normuar dhe i organizuar, me një ligj jo mirë të themeluar dhe një strukturë të kabinetit qeveritar vazhdimisht të ndryshueshëm. Mund të duken në pamje të parë si çështje të thjeshta, por mendoj se mund te rishikohen. Ato vendosin stabilitetin qeverisës të vendit në rastet e vazhdueshmërisë të krizave politike qeverisëse. Kemi disa dispozita kushtetuese, që rregullojnë veprimtarinë e Këshillit të Ministrave,[12] një ligj organik të qeverisjes qendrore deri tani i pandryshuar, një rregullore të brendëshme të qeverisë, që ndryshohet pjesërisht nga çdo qeveri pasuese, ligje të shumëllojshme ku i delegohen kompetenca të gjera konkrete qeverisë. Mendoj se ligji organik dhe rregullorja bazë për organizimin dhe funksionimin e qeverisë nuk garantojnë plotësisht stabilitetin dhe qëndrueshmërinë e qeverisë qendrore dhe rrjedhimisht edhe asaj vendore.

Për të bërë krahasime dhe për të dalë në përfundime dobisjellëse për përmirësimin e organizimit dhe të funksionimit të qeverisë sonë mund t’i drejtohemi, për shembull, ligjit organik të qeverisë italiane[13] dhe rregullores së brendëshme të asaj qeverie.[14] Në zbatim të nenit 95 të Kushtetutës së Italisë,[15] parlamenti italian ka miratuar ligjin organik, i cili në mënyrë të hollësishme dhe aq sa është e nevojshme dhe e domosdoshme ka përcaktuar rregullat normative për formimin e qeverisë, funksionet e kryeministrit (Presidenti i Këshillit të Ministrave), funksionet e ministrit, ministrit të shtetit ose ministrit pa portofol, sekretarit të shtetit, sekretarit të përgjithshem të qeverisë, përbërjen strukturore të mjaftueshme politikëbërëse, marrëdhëniet me parlamentin, procesin ligjhartues e ligjpropozues, si edhe mjaft dispozita të tjera ligjore rregullative, që disiplinojnë veprimtarinë e qeverisë. Gjithashtu, ligji organik italian ka minimizuar kompetencat e qeverisë për vetënormimin e veprimtarisë së saj në procesin ligjhartues, ligjpropozues dhe ligjvënës në raport me pushtetin ligjvënës. Në këtë mënyrë, pushteti ligjvënës italian jo vetëm disiplinon qeverisjen e vendit, por edhe krijon mundësitë maksimale ligjore për shkurtimin kohor të krizave politike dhe vendos stabilitetin qeverisës të vendit, duke mos i lenë kryeministrit italian mundësinë të bëjë eksperimente me organizimin, funksionimin, përbërjen dhe normimin e qeverive të shpesh ndryshueshme italiane.

Një rregullim i tillë ligjor nuk ndodh me qeverisjen në vendin tonë. Kjo, sepse ligji organik i saj[16] është disi skematik dhe i thatë, deri diku kopje e dispozitave kushtetuese dhe nuk përmban norma rregullative të mirëfillta të disiplinimit të veprimtarisë qeverisese. E kundërta ndodh me rregulloren e qeverisë,[17] e cila përcakton rregulla nënligjore të hollësishme, që mendoj se vlejnë të ngrihen në norma ligjore. Pa marrë pozitat e një analisti subjektiv mund të them se rregullorja e qeverisë sonë është më e avancuar se sa rregullorja e qeverisë italiane, ndërkohë që ligji organik i qeverisë italiane është shumë më i avancuar se sa ligji organik i qeverisë tonë. Ky konstatim, nëse vlerësohet në kuptimin e përmirësimit dhe stabilitetit të qeverisjes në vendin tonë, shtron detyrën e rireformimit dhe ridraftimit të ligjit organik drejt pasurimit dhe zgjerimit.      

Problemet e krijimit, organizimit dhe funksionimit të pushtetit ekzekutiv nuk i përkasin vetëm të Drejtës Administrative, por përbëjnë objekt studimi edhe për shkencën e së Drejtës Kushtetuese, sepse ato janë të lidhura pazgjithshmërisht me njëra tjetrën. Kështu, Gjykata jonë Kushtetuese ka bërë në një rast konkret një interpretim të zgjeruar për vendosjen e stabilitetit të pushtetit ekzekutiv.[18] Gjykata Kushtetuese arësyeton, se: “Kushtetuta e vitit 1998, në dallim nga Dispozitat Kryesore Kushtetuese[19] ka sjellë ndryshime në lidhje me pushtetin ekzekutiv për të siguruar stabilitet në qeverisje nëpërmjet mënjanimit të krizave qeveritare dhe të kabineteve qeveritare pa përgjegjësi politike. Kryeministri është pika qendrore e ekzekutivit nga pikëpamja e pergjegjësisë politike kundrejt Kuvendit…. Për Kuvendin, i cili ushtron detyra të rëndësishme për formimin dhe kontrollin e Këshillit të Ministrave, merr rëndësi primare programi politik dhe përbërja e Këshillit të Ministrave. Prandaj, në kuptim të neneve 96 e 97 të Kushtetutës, Kuvendi i jep votëbesimin Këshillit të Ministrave jo vetëm për shkak të cilësive të Kryeministrit, por në radhë të parë nga programi politik dhe përbërja e Këshillit të Ministrave që ai do kryesojë e përfaqësojë. Kështu, marrja në shqyrtim dhe miratimi i Kryeministrit... nuk mund të kuptohen të ndarë nga programi politik i Këshillit të Ministrave dhe nga përbërja e tij. Ky argument del edhe nga përmbajtja e neneve 96 e 97 të Kushtetutës dhe të con në konkluzionin se miratimi i Kryeministrit nuk është i ndarë në kohë me miratimin e programit dhe të përbërjes së Këshillit të Ministrave…”.

Nisur nga argumentet e parashtruara më lart, Gjykata Kushtetuese arrin në konkluzionin përfundimtar se: “Kryeministri i emëruar duhet të paraqitet në Kuvend për t’u miratuar njëherësh me programin politik dhe përbërjen e Këshillit të Ministrave”.[20] Që këtej dilet në përfundimin se Kryeministri është qendra dhe boshti i ekzekutivit shqiptar, ai harton programin, formaton përbërjen dhe qëllimin final të objektivit qeverisës gjatë periudhave mandatore parlamentare. Ai dhe qeveria e tij mban përgjegjësine kryesore politike para pushtetit ligjvënës për zbatimin e reformave ekonomike, sociale, administrative, juridike, ndërkombëtare, ligjbërëse dhe të shumëllojshme të vendit. Gjithashtu, unë mendoj se ndryshimet e vazhdueshme qeveritare mund të shoqërohen edhe me ndryshime të programit qeveritar, në mënyrë që pushteti ligjvënës të ushtrojë kontrollin kushtetues mbi pushtetin ekzekutiv.     

Për herë të parë në historinë dhe veprimtarinë e qeverive shqiptare, organizimi dhe funksionimi i Këshillit të Ministrave është normuar me një ligj organik që i përket vitit 2003 dhe me rregulloren në zbatim të tij, të miratuar nga Këshilli i Ministrave. Para ketij ligji ka patur disa rregulla “organizative-politike” të vitit 1968 dhe rregulla të mirëstudiuara me asistencën evropiane, të miratuara nga qeveria me një vendim të vitit 1995.[21] Ky ka qenë hapi i parë i vetënormimit të funksionimit të qeverisë shqiptare, por që u bë objekt debati dhe konflikti politik e juridik me efekt edhe nderkombëtar, ndërmjet qeverisë të asaj kohe dhe Gjykatës Kushtetuese. Kjo e fundit pretendoi se qeveria, së pari, duhet të hartojë, propozojë dhe miratojë në Kuvend ligjin organik të organizimit dhe funksionimit, dhe pastaj të miratojë rregulloren në zbatim të tij. Qeveria e vitit 2000 vendosi themelet bazore, duke ngritur një grup pune me eksperte te brendëshëm, të jashtëm dhe anëtarë të ftuar të Gjykatës Kushtetuese,[22] për hartimin e një projektligji organik të qeverisë, që u miratua në fillim të vitit 2003 dhe që vazhdon të jetë në fuqi.[23]Atëherë u bënë debate profesionale brenda grupit të punës, nëse ligji organik i qeverisë duhej ose jo të parashikonte dispozita për qëndrueshmërinë apo pandryshueshmërinë e disa ministrive që bëjnë politikat zhvillimore të qeverisë gjatë krizave politike. Përfundimisht u ra dakord që Kryeministrit nuk mund t’i vihen kufizime për përgjegjësine e formimit të kabinetit të tij, por unë mendoj se programi zhvillimor qeveritar ka qenë dhe është vendimtar në mirëqeverisjen e vendit dhe sa herë ndryshon struktura e ministrive, ndryshon dhe programi qeveritar. Pushteti ekzekutiv në republikën tonë parlamentare drejtohet dhe perfaqësohet nga Këshilli i Ministrave, i kryesuar nga Kryeministri, zv.Kryeministri,  ministritë tradicionale propozuese politikëbërëse, ministritë e linjave dhe me ose pa ministra shteti. Kjo ka qenë dhe është një strukturë qeveritare vazhdueshmërisht e ndryshueshme dhe do të vazhdojë të ndryshojë, përderisa të ridraftohet një ligj organik i qëndrueshëm që vendos themelet në pandryeshmërinë e të paktën gjashtë ministrive propozuese politikëbërëse qeveritare. Theksoj termin “ministri propozuese politikëbërëse” dhe/ose termin “ministri me funksione ndërministrore”, sepse ato vendosin vazhdimësinë dhe stabilitetin qeverisës në periudha të vështira të krizave politike.

Pavarësisht se ligji organik italian dhe praktika e gjatë franceze[24] nuk kanë parashikuar shprehimisht “ministritë e pandryshueshme” koha e gjatë e organizimit dhe funksionimit të tyre, por edhe kultura e lartë qeverisëse kanë treguar se janë disa ministri që nuk mund të ndryshohen pa një program reformativ. Këto ministri janë: Ministria e Mbrojtjes, e Brendshme, e Jashtme, e Financave, e Ekonomisë dhe e Drejtësisë, dhe ne ndonje rast edhe aresimit. Se çfarë sektorësh të tjerë përfshihen në fushën e veprimtarisë së tyre, kjo është çështje tjetër që zgjidhet nga Kryeministri me krijimin e kabinetit të tij qeveritar. Natyrisht, ministritë e linjës kanë ndryshuar, ndryshojnë dhe do të vazhdojnë të ndryshohen pambarimisht, siç ndodh në vendet e Evropës së zhvilluar, çka e konsideroj krejtësisht normale. Gjithashtu, normale e konsideroj edhe përfshirjen në kabinetin qeveritar të ministrave pa portofol, ose të quajtur ministra shteti, por kjo nuk duhet të ndodhë vend e pa vend, kohë e pas kohe, krizë e pas krize politike dhe krizash qeverisëse. Për kushtet specifike të qeverisjes tonë mendoj se është e nevojshme të përcaktohen me ligj funksionet dhe pergjegjësitë e ministrit të shtetit por deri tani kanë munguar dispozitat ligjore për përcaktimin e detyrave dhe përgjegjësive të këtij funksioni qeveritar. Ligji organik i qeverisë italiane[25] dhe ligje të qeverive të tjera evropiane e kanë zgjidhur prej shumë vitesh normimin ligjor të këtij funksioni të rëndësishëm.

Nuk e konsideroj normale ndryshueshmërinë e ministrive propozuese politikëbërëse në përmbajtje dhe emërtim. Vendosja e stabilitetit strukturor e pushtetit ekzekutiv ka një qëllim dhe parim: Qeverisje të qëndrueshme dhe pa lekundje tranzicionale politike, duke ruajtur themelet kushtetuese të qeverimit politikëbërës. Pra, që qeveritë shpesh herë të ndryshueshme të pas vitit 1990 kanë bërë eksperimente strukturore nga më të ndryshmet. Herë janë quajtur qeveri teknike, herë qeveri stabiliteti, qeveri zgjedhjesh, qeveri tranzitore dhe herë qeveri të pajtimit kombëtar. Pavarësisht se si emërtohen qeveritë në rastet e krizave politike dhe të marrëveshjeve politike për krijimin e tyre, pushteti ekzekutiv i përfaqësuar nga Këshilli i Ministrave mbetet gjithmonë i njëjtë në përgjëgjesitë e caktuara nga Kushtetuta, ligji organik dhe ligjet e tjera ku përcaktohen apo shpërndahen kompetencat e këtij pushteti. Qeveria e ristrukturuar mirëfilli nuk ka qëllim as teknicitetin, as stabilitetin, as tranzicionin, as zgjedhjet dhe as pajtimin kombëtar. Mendoj, se: Qeveria ka si qëllim kryesor që me propozime ligjvënëse të vendosë balancat ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe pushtetit ligjvënës. Nëpërmjet kësaj politike, qeveria vendos harmonizimin e iniciativave ligjhartuese dhe ligjbërëse me ato ligjvënëse. Nëse këto politika nuk koordinohen, jemi të rrezikuar nga kriza politike, qeverisëse dhe sociale të vazhdueshme që ngadalësojnë demokratizimin evropian të vendit.

 

Përgjegjësia qeverisëse

 

Përgjegjësia dhe përgjegjshmëria qeverisëse janë dy terma civil, social dhe juridik shumë të përafërt, por njëkohësisht edhe të dallueshëm. Përgjegjësia qeveritare përfaqëson zbatimin e detyrave sipas Kushtetutës, ligjit dhe akteve të tjera ligjore e nënligjore dhe i takon individëve, ose grupimeve të individëve që mbrojnë interesa individuale apo grupore. Përgjegjshmëria qeveritare është një koncept më i gjerë, ajo përfshin qeverisjen e grupimeve të organizuara politike dhe sociale që vendosin ardhmërinë afatgjatë të zhvillimit të vendit. Sot për sot mendoj se ndodhemi në një situatë qeverisëse ligjbërëse jo shumë mirë të organizuar dhe balancuar, kur pushteti ekzekutiv dominon mbi pushtetin ligjvënës, që do të thotë se cfarë propozon pushteti ekzekutiv miratohet nga pushteti ligjvënës, pavarësisht nga oponencat që bëjnë komisionet parlamentare. Mendoj se mund të vendoset një balancë më e pranueshme. Iniciativat ligjvënëse që ndërmerr pushteti ekzekutiv mund të përmirësohen me oponencë profesionale të gjithfarëllojshme nga pushteti ligjvënës dhe anasjelltas.

Por, sa iniciativë ligjvënëse ka pushteti ligjvënës dhe sa iniciativë ka pushteti ekzekutiv në vendin tonë? Kjo kërkon studim të veçantë. Megjithatë, përgjithëesisht praktika ka treguar se iniciativa parlamentare është e papërfillshme në krahasim me atë të qeverisë. Mendoj se kjo çështje mund të zgjidhet nëpërmjet balancimit të kompetencave ligjhartuese dhe ligjvënëse të këtyre dy pushteteve kushtetuese, duke rireformuar ligjin organik të qeverisë dhe duke i lënë më pak pak mundësi qeverisë për vetenormimin e saj. Qeveria buron nga pushteti ligjvënës dhe i nënshtrohet kontrollit nga ai pushtet, prandaj programi i vet politik, përbërja qeveritare dhe programi i saj  ligjhartues duhet të jenë të koordinuar me programin parlamentar, përndryshe qeveria do të vazhdojë të dominojë pushtetin ligjvënës dhe kështu zbehet koncepti i vendimmarrjes shtetërore i republikës evropiane parlamentare të kohës së sotme moderne.

Në një regjim të republikës parlamentare, “Qeveria” përcaktohet si një organ kolegjial dhe solidar të përbërë nga ministra, që vendosen nën menaxhimin dhe autoritetin e kryeministrit. Kjo pozitë autoritare e kryeministrit ndeshet në vendet e Evropës së zhvilluar si në Itali ku kushtetuohet “President i Këshillit të Ministrave”,[26] në Francë “Kryeministër” [27]  para dhe pas vitit të Kushtetutës së vitit 1958, “Kancelari federal”[28] në Republikën Federale të Gjermanisë dhe “Kryeministër” me Kushtetutën tonë[29]. Në këto vende ka një raport delikat kushtetues për pergjegjësitë ndërmjet kreut të shtetit dhe kryeministrit. Qeveria ka në ngarkim të pergjegjesisë së saj menaxhimin  qeveritar të pushtetit ekzekutiv në tërësi, si qendror, edhe atë vendor. Pra, qeveria është politikisht pergjegjëse para parlamentit apo Kuvendit. Ndryshe ndodh me pozicionimin kushtetues të kryetarit të shtetit në raport me qeverinë. Kryetari i shtetit në një rregjim parlamentar nuk mund të jetë pjesë e qeverisë. Kjo, sepse konsiderohet politikisht dhe kushtetutshmërisht i “papërgjegjshëm” para parlamentit dhe qeverisë për politikat e tyre. Shtrohet nje pyetje: Në një vend me rregjim parlamentar, ku perfshihet edhe vendi ynë, para kujt organi kushtetues përgjigjet kreu i shtetit dhe kujt organi qeveria?!. Në vijim të arësyetimeve të përgjegjësisë qeverisëse, eksperti nderkombëtar i sipërpërmendur[30] lidhur me mocionet e besimit ose mosbesimit të qeverisë komenton, se: “Eshtë e rëndësishme të dihet se para kujt qeveria është përgjegjëse. Kur parlamenti është i përbërë nga një asamble e vetme, e qartë është se zgjidhja imponohet vetë. Kur, në të kundërtën ka dy dhoma, si në Francë, Gjermani, Itali..etj. është e rëndësishme të dihet nëse përgjegjësia ushtrohet para të dyja dhomave, ose vetëm njërës porej tyre. Në shumicën e vendeve, kushtetutat sigurojnë që përgjegjësia ushtrohet vetëm para dhomës të zgjedhur me votim të drejpërdrejtë, universal...Është thelbësore që të jenë të përcaktuara saktë mekanizmat e përgjegjësisë, si ato që ushtrohen vetë nga qeveria kur ajo bën një mocion të besimit, ashtu edhe nga anëtarët e asamblesë kur ata bëjnë një mocion mosbesimi, në veçanti nëpërmjet depozitimit dhe votimit të mocionit të kontrollit”.

Natyrisht, kreu i shtetit dhe qeveria në republikën tonë parlamentare përgjigjen para të njëjtit pushtet kushtetues, parlamentit apo Kuvendit. Në rastin e parë, më të vërtetë që kreu i shtetit përgjigjet para parlamentit, por ai është shumë i mbrojtur politikisht dhe i imunizuar nga kushtetuta. Në rastin e dyte, qeveria është përgjegjëse para parlamentit jo vetëm për qeverisjen dhe drejtimin politik të vendit, por edhe për vendosjen e ekuilibrave parlament-president-qeveri, pra, qeveria ka barrën kryesore për mirëqeverisjen vendimmarrëse të vendit. Mjafton t’u drejtohemi disa praktikave kushtetuese në Itali dhe Greqi. Si e merr postin e Presidentit te Republikes kreu i shtetit e dimë, sepse përcaktohen në kushtetutat dhe në praktikat e gjata qeverisëse, që kanë vendosur një stabilitet fleksibël në qeverisjen e tyre. Por, në krahasim me vendin tonë shtrohet pyetja: Si e merr postin e kreut të shtetit Presidenti i Republikës? Kjo është një veçanti e Kushtetutës dhe e praktikës qeverisëse shqiptare. Deri më sot mendoj se nuk kemi arritur ende të vendosim një praktikë kushtetuese evropiane të avancuar.

Në krahasim me rolin dominues të kreut të shtetit gjatë periudhës 1991-1998, kur dispozitat kushtetuese[31] të asaj periudhe i jepnin kreut të shtetit kompetenca “mbinormale” të një republike parlamentare evropiane, Kushtetuta e vitit 1998[32] i kufizoi këto kompetenca. Megjithatë, kreu i shtetit ka mbetur dhe vazhdon te jetë vendimtar në krijimin, ose në ndryshimin e qeverisë. Kemi bërë dy procese kushtetuese që nuk dëshiroj t’i konsideroj negative, por edhe as pozitive. Jam i mendimit (ndoshta mendim i papjekur plotësisht), se qeverisja jonë shumëplanëshe e drejtimit shtetëror mbahet peng nga disa dispozita kushtetuese që duhet të ndryshohen sa më parë. Qeverisja e mire nuk varet as nga kreu i shtetit, as nga parlamenti, as nga partitë politike dhe as nga individët drejtues. Ajo varet nga ndërgjegja e pergjithëshme publike, sociale dhe pergjegjësia qeveritare ndaj votuesve shqiptarë. Këta të fundit janë vetëm ata që vendosin për mirëqeverisjen e vendit nëpërmjet referendumit mbarëpopullor për reformimin kushtetues të vendit.         

 

Iniciativa ligjhartuese   

 

Procesi për reformën dhe përafrimin e legjislacionit ekonomik dhe administrativ shqiptar me atë të Komisionit Evropian mund të them se ka filluar në vitet 1990 e në vijim, por mund të konsideroj si datë të fillimit zyrtar diplomatik të asistencës ligjore evropiane fillimvitin 1996.[33]
Komisioni Evropian i asaj kohe u përqëndrua në asistencën reformative ligjore në shërbim të qeverisë shqiptare, duke e njohur si iniciatore kryesore ligjhartuese dhe ligjvënëse në vend. Dhe mendoj që drejt e kishte, sepse qeveria ka patur dhe ka të drejtën kushtetuese[34] për të propozuar ligje në parlament. Asnjë organ tjetër kushtetues në vendin tonë nuk e ka këtë të drejtë në një vëllim kaq të madh sa e ka qeveria.

Një studiuese e se Drejtes Nderkombetare dhe asaj Kushtetuese[35], për procesin ligjbërës në shtetet kushtetuese komenton, se: “Parimi i ndarjes së pushteteve në shtetet moderne kushtetuese përcakton mekanizmin e ligjbërjes dhe vendin e pushtetit legjislativ në atë proces…..Vendi i pushtetit legjislativ në procesin ligjvënës varet nga karakteri i parimit të ndarjes së pushteteve të parashikuara në atë vend. Parimi i ndarjes së pushtetit ka veçori specifike… Mund të ketë formë fikse ose formë flexibël. Forma fikse eshte tipike per Shtetet e Bashkuara te Amerikes…Kushtetuta Amerikane[36]ka parashikuar që organi legjislativ ka dominuar pozitën në republikat, dhe është e nevojshme të limitohen pushtetet e tij dhe të balancohen veprimtaritë e tij, si një trupë qeveritare në emër të popullit, që mund të themelojë një tirani. Në përputhje me këtë model, detyra kryesore e organit përfaqësues është të miratojë ligje. Sistemi i organeve qeveritare është i organizuar, kështu që detyra kryesore e Kongresit është të bëjë ligje.

Në të njëjtën kohë, secila trupë qeveritare ka pushtete që të balancojnë njëra-tjetrën…Në vendet në të cilat parimi i ndarjes së pushteteve ka parashikime në forma më tepër fleksibële (vendet e Evropës parlamentare) pushteti legjislativ ka qenë i paaftë të mbajë pozicion drejtues në procesin ligjbërës. Pushteti ekzekutiv nuk është i ndarë nga legjislativi, sepse anëtarët e qeverisë mund të jenë anëtarë, si rregull, të dhomës së ulët të trupit legjislativ. Si rezultat, veprimtaria legjislative e parlamenteve ka ardhur nën kontrollin e qeverisë. Së fundi, ka një shans, të koordinohet ligjbërja përmes anëtarëve të fraksionit politik në organin legjislativ”. Gjithashtu, kjo studiuese për fazën para-legjislative të ligjbërjes komenton se: “Ligjbërja varet nga forma e qeverisë, domethënë nga organizimi i sistemit të pushtetit qeveritar. Forma e qeverisë përcakton vendin e pushtetit ligjvënës në mekanizmin e shtetit dhe në marrëdhëniet me pushtetet ekzkutive dhe të drejtësisë. Në shtetet e sotme kushtetuese demonstrohen shumë forma të qeverimit - parlamentare, presidenciale dhe gjysmëpresidenciale”.[37]

Në vijim mbështetem në analizat apo edhe në botkuptimin e kësaj studiueseje, prandaj nuk ka nevojë për referenca të mëtejshme. Në këtë pjesë të punimit paraqet interes më tepër procesi i hartimit të projektligjeve nga qeveria, si iniciuese kryesore e procesit ligjvënës në vendet e republikave parlamentare. Faza para-legjislative e bërjes së ligjeve në shtete me forma të ndryshme të qeverisjes varet nga lloji i organizimit kushtetues të sistemit të organeve qeverisëse. Regjimi kushtetues përcakton vendin dhe pozitën e organit ligjvënës në organizimin shtetëror, si edhe marrëdhëniet me organin ekzekutiv dhe organet gjyqësore. Shtetet kushtetuese të sotme paraqesin disa forma të raporteve qeveri-parlament në republikat parlamentare, presidencile dhe gjysmëpresidenciale. Për lehtësi krahasimi me sistemin tonë të procesit të ligjbërjes mund të bëjmë një analizë të shkurtër të fazës para-legjislative në vendet parlamentare, presidenciale dhe gjysmëpresidenciale.

Faza para-legjislative në vendet parlamentare. Qeverisja parlamentare ka dy forma:

republikë parlamentare dhe monarki kushtetuese; na intereson më shumë procesi ligjbërës në republikën parlamentare pasi përafrohet me procesin ligjhartues që aplikohet në vendin tonë. Në vendet republikane, parlamenti de jure është si organ qendror ligjbërës, por në të vërtetë nuk është kështu, sepse qeveria luan rolin qendror. Para së gjithash, kjo ndodh ngaqë qeveria kontrollon shumicën apo grupet politike në parlamentin nga i cili ka dalë. Deputetët përgjithësisht janë të detyruar t’i nënshtrohen disiplinës politike dhe mbështetjes së qeverisë. Në këto vende, faza para-parlamentare  e procesit ligjvënës është e përqëndruar te pushteti ekzekutiv (Këshilli i Ministrave dhe ministritë) dhe është më e politizuara për shkak të përplasjes apo mplekjes së interesave politike të grupeve të ndryshme të interesit. Kjo fazë nuk është e rregulluar plotësisht me ligj, ky bën rregullime në atë masë aq sa përcakton kompetencat e organeve të ndryshme qeveritare. Projektligjet përfshihen në programin e kabinetit qeveritar dhe qeveria i sugjeron apo i propozon pushtetit legjvënës këtë program, i cili bëhet programi kryesor legjislativ i parlamentit. Në procesin ligjbërës qeveritar në këto vende rol të rëndësishëm luan Këshilli i Shtetit,[38] në mënyrë të veçantë në Itali, Greqi, France, Holande, etj. Rekomandimet e Këshillit të Shtetit përmirësojnë ndjeshëm cilësinë përmbajtësore të projektligjeve dhe shtojnë fatin për miratimin e tyre në parlament. Gjithashtu, ky organ kushtetues koordinon ligjbërjen e qeverisë dhe të parlamentit, si edhe koordinon ligjet e miratuara nga parlamenti me aktet e miratuara, ose që duhet të miratohen nga organet e pushtetit ekzekutiv.

Faza para-legjislative në vendet presidenciale e gjysmëpresidenciale. Kjo fazë në

republikat presidenciale ka veçori të dallueshme nga republikat parlamentare dhe ato gjysmëpresidenciale. Vendet me formë qeverisjeje republikë presidenciale, siç është SHBA, bazohen në parimin e fortë të ndarjes së pushteteve, ku pushteti ligjvënës është pothuajse i ndarë nga pushteti ekzekutiv dhe përmbush kryesisht detyrën e hartimit dhe miratimit të ligjeve. Presidenti është kreu i shtetit dhe njëkohësisht kreu i qeverisë, e cila është e ndarë nga organi ligjvënës. Ky sistem lejon në shkallë të madhe pushtetin ligjvënës të mbajë pozicion të fortë të organit të vetëm legjislativ, me disa veçanti. Në SHBA, Kongresi punon intensivisht për hartimin e projektligjeve nëpërmjet komisioneve përkatëse, dhe si rezultat ka një korrelacion të fazës para-legjislative dhe ligjvënies. Presidenti nuk ka të drejtën e nismës ligjore dhe të propozimit të projektligjeve në Kongres. Megjithatë, pushteti ekzekutiv ka mundësi të mjaftueshme për të kontrolluar procesin ligjvënës në Kongres dhe të ndikojë në hartimin e projektligjit në proces, sepse pjesëmarrja e presidentit në ligjbërje është e mundur nëpërmjet kongresmenëve dhe lobeve politike mbështetëse.[39]

Në vendet me formë qeverisjeje republikave gjysmëpresidenciale, faza para-legjislative paraqet një model të ndryshëm. Ne Francë, për shembull, projekligjet hartohen nga qeveria dhe janë subjekt kryesor i shqyrtimit dhe miratimit nga parlamenti francez. Ato mund të paraqiten nga kryeministri, i cili sëbashku me qeverinë e tij ka të drejtën e iniciativës ligjore.[40] Në të njëjtën kohë, projektet mund të propozohen edhe nga deputetët, dhe parlamenti përgatit projektligjet. Kushtetuta e Francës parashikon, se projekligjet propozohen në parlament vetëm pas shqyrtimit në Këshillin e Ministrave dhe marrjes së rekomandimeve të Këshillit të Shtetit.[41] Tipari dallues i modelit francez është veprimtaria e Këshillit të Shtetit në procesin ligjbërës, si organ këshillues i qeverisë për hartimin e ligjeve, i cili sëbashku me Këshillin Kushtetues[42] kontrollojnë dhe oponencojnë të gjitha projektligjet që propozohen në parlament, japin rekomandimet për kushtetutshmërinë, harmonizimin dhe përmirësimin e tyre dhe sugjerojne reformat e legjislacionit.

Një studiues i spikatur i së Drejtës tonë Administrative[43] ka komentuar se, Këshilli i Ministrave është organi më i lartë ekzekutiv dhe urdhërdhënës në vendin tonë, dhe si i tillë nxjerr “akte administrative të pergjithëshme ose normative që u drejtohen një numri të gjerë personash, që rregullojnë në tërësi dhe në mënyrë të përgjithëshme një marrëdhënie të caktuar, ose disa marrëdhënie në kompleks midis tyre”. Gjithashtu, një tjetër studiues përkufizon, se: “Organe të administratës shtetërore me kompetenca te pergjithëshme janë ato të cilat ligji i ka pajisur me tagra pushteti për të zgjidhur të gjitha çështjet me karakter administrativ, ose një rreth të gjerë çështjesh të tilla…Këshilli i Ministrave si organ administrativ me kompetenca të përgjithshme ka të drejtë dhe njëkohësisht edhe detyrë të ndërhyjë në të gjitha degët dhe fushat e administratës shtetërore për të drejtuar dhe bashkërenduar të gjitha çështjet ekonomike, politike, kulturore, të mbrojtjes e të rendit në të gjithë territorin e Republikës së Shqipërisë”.[44] Ndërsa akademiku Luan Omari përcakton, se: “Pesha gjithnjë e më e madhe që ka marrë qeveria në vende të ndryshme, që nga fillimi i shekullit XX, e sidomos në dekadat e fundit, ka bërë që mjaft juristë e politologë të flasin për një zbehje të parlamentarizmit në dobi të “ministerializmit”…Megjithatë do të ishte e padrejtë të thuhej se pushteti ekzekutiv është bërë sot i plotfuqishëm. Ai është vazhdimisht objekt presioni nga ana e partive politike dhe e grupeve të ndryshme, gjë që është një kufizim i fuqisë dhe i rolit të qeverisë”.[45]

Nisur nga këto analiza dhe përcaktime që kanë rezistuar për një kohë të gjatë, si edhe pas disa studimeve dhe praktikave vetjake, unë arrij në përfundimin se pushteti ekzekutiv në vendin tonë jo vetëm që është organi më i lartë ekzekutiv, vendimmarrës dhe ligjzbatues, por ështe edhe organi me iniciativën themelore ligjpropozuese, është përgjegjës për programin qeveritar ligjvënës të propozuar dhe miratuar nga pushteti ligjvënës. Megjithëse po mbushen tri dekada nga vazhdimi i krijimit të qeverive demokratike pluraliste parlamentare, ende nuk po kuptohet se  problemi themelor i mirëqeverisjes është koordinimi i programit ligjpropozues i qeverisë, pra, i pushtetit ekzekutiv, që nënkupton reformat legjislative dhe organizative të propozuara nga qeveria kur vjen apo do të vijë në pushtet, me programin e Kuvendit të Shqipërisë, që është pushteti ligjvënës. Ky i fundit mbetet gjithmonë në pritje të propozimit të projektligjeve nga qeveria, dhe në mjaft seanca parlamentare pyet: “A na ka sjellë qeveria projektligje që t’i shtrojmë në rendin e ditës?!”.

Mendoj se nuk duhet të vazhdojmë kështu. Kushtetuta jonë përcakton, se: “Të drejtën për të propozuar ligje e ka Këshilli i Ministrave, çdo deputet, si dhe 20 mijë zgjedhës”.[46] Parë në këtë këndvështrim, Kuvendi apo pushteti ligjvënës mund të jetë më aktiv në ligjbërjen reformative, nuk mund të presë projektligje vetëm të propozuara nga qeveria, duhet të profesionalizohet dhe të ndërmarrë nisma legjore të drejtëpërdrejta. Mendoj që kështu, Kuvendi si pushteti ligjvënës në vendin tonë, nga i cili rrjedhin dy pushtetet e tjera, bëhet mbajtës real i besimit dhe i perfaqësimit popullor. Në të kundërt, nëse ky pushtet themelor kushtetues qëndron i tërhequr në procesin ligjpropozues dhe ligjvënës, i paprofesionalizuar, inaktiv, pritës, rrogëtar, pa ndikim në zhvillimin reformativ të vendit, atëhere ai nuk kryen siç duhet tri funksionet kryesore: kontrollin mbi qeverinë, presionin për përmbushjen e programit të deklaruar qeveritar dhe kontrollin indirekt të pushtetit gjyqesor. Ndoshta janë kërkesa të avancuara, por mendoj se pushteti ligjvënës mund të rishikojë në praktikë dhe ligjvënie pozicionimin e tij në raport me pushtetin ekzekutiv. Kërkohet pra, një balancë e konsiderueshme ligjpropozuese dhe ligjvënëse ndërmjet këtyre dy pushteteve kushtetuese. 

 

Konkluzione

           

Në përfundim të analizave për strukturimet qeveritare dhe të proceseve ligjbërëse në republikat parlamentare, presidenciale dhe gjysmëpresidenciale të vendeve të ndryshme, të krahasuara me sistemin ligjor material dhe procedurial të vendit tonë, mund të nxirren disa konkluzione që shërbejnë për përmirësimin e procesit ligjhartues dhe ligjvënës.

            1. Qeverisja e mirë nuk varet as nga kreu i shtetit, as nga parlamenti, as nga partitë politike dhe as nga individët drejtues. Ajo varet nga ndërgjegja e pergjithëshme publike, sociale dhe përgjegjësia qeveritare ndaj votuesve shqiptarë. Qeverisja e mirë varet nga programi zhvillimor dhe jo nga emrat e perveçëm të përbërjes së saj.

2. Përvojat afërsisht 30-vjeçare të qeverisjes sonë shtrojnë nevojën e rireformimit të qeverisjes, duke e vendosur atë pushtet në raporte proporcionale me të drejtat e kontrollit nga pushteti ligjvënës. Koha ka treguar se rolit dominues të qeverisë në procesin ligjhartues mund t’i vihet një kufi, duke mundësuar rritjen e iniciativës ligjore të pushtetit ligjvënës.

3. Mund të rishikohet ligji organik i qeverisë, me qëllim pasurimin e tij me mjaft rregulla të vendosura në rregulloren e brendëshme, duke i kaluar ato në norma ligjore. Në mënyrë të veçantë, disa rregulla apo norma të posaçme për hartimin, bashkërendimin, miratimin në qeveri dhe propozimin e projektakteve normative nga qeveria në organin ligjvënës mund të ngrihen në një nivel më të lartë të hierarkisë së akteve normative.

4. Ligji organik i qeverisë mund te rishikohet edhe përsa i përket disiplinimit të ristrukturimit ministerial. Ndryshimet e vazhdueshme të strukturës së ministrive nga një qeveri në tjetrën, ndarja apo bashkimi i fushave të veprimtarisë së tyre, si edhe përfshirja e ministrave të shtetit në qeveri pa ndonjë kriter ligjor të paracaktuar, natyrisht që krijojnë paqëndrueshmëri në qeverisjet pasuese dhe pengesa në procesin e pandalshëm të ligjhartimit dhe ligjvënies.

5. Komitetet ndërministrore të qeverisë që vlerësojnë paraprakisht politikat afatgjata të zhvillimit politik, ekonomik dhe ligjbërës të qeverisë, nëpërmjet projektligjeve reformative, mund të jenë më aktive në këshillimin e qeverisë në procesin para dhe pas ligjhartues përballë pushtetit ligjvënës. Këto komitete, që mbase duhet të jenë të normuar më gjerësisht mbi bazë ligji, mund dhe duhet të mbështeten nga grupe të pavarura ekspertësh joqeveritarë, që i japin frymë reformuese proaktivitetit ligjhartues qeveritar.

6. Pushteti ligjvënës mund të jetë më aktiv në procesin ligjpropozues, të ushtrojë presion të vazhdueshëm mbi qeverinë, të ushtrojë kontroll parlamentar mbi zbatimin e programit qeveritar. Ashtu si qeveria harton një program ligjhartues dhe ia imponon Kuvendit me projektligje të programuara, por edhe të paprogramuara apo spontane, ky i fundit duhet të reagojë njëkohësisht, të paraqesë projektligje oponenciale apo opinione kundërshtuese.

Mbështetur në një parim të gjerë kushtetues evropian, pushteti ekzekutiv mund të jetë në bashkëveprim me pushtetin legjvënës. Kultura e parlamentarizmit republikan i detyron këto dy pushtete të koordinohen dhe bashkëprogramohen në procesin ligjvënës, dhe natyrisht të jenë bashkëpërgjegjës para publikut dhe zgjedhësve.  

--------------------------------------------------------

 

Literatura:

 

Akte normative

-          Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, miratuar me referendumin popullor datë 22.11.1988  dhe shpallur me dekretin nr. 2260, datë 28.11.1998 të Presidentit të Republikës së Shqipërisë (me ndryshimet ndër vite)

-          Ligji për Dispozitat Kryesore Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë nr. 7491, dt. 29.04.1991, ndryshuar dhe plotësuar me ligjin nr. 7555, datë 04.02.1992; ligjin nr. 7558, datë 09.04.1992; ligjin nr. 7561, datë 29.04.1992 “Organizimi i Drejtësisë dhe Gjykata Kushtetuese”; ligjin nr. 7570, datë 02.06.1992 “Organizimi dhe funksionimi i pushtetit lokal”; ligjin nr. 7596, datë 31.08.1992 dhe ligjin 7692, datë 31.03.1993 “Të drejtat dhe liritë themelore të njeriut”

-          Ligji nr. 9000, datë 30.01.2003 i Kuvendit të Shqipërisë “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave” i pa ndryshuar deri më sot

-          Vendim i Këshillit të Ministrave të Republikës së Shqipërisë nr. 584, datë 28.08.2003 “Për miratimin e rregullores së Këshillit të Ministrave”, ndryshuar me V.K.M. nr. 201, datë 29.03.2006; nr. 4, datë 07.01.2009; nr. 233, datë 18.03.2015; nr. 653, datë 14.09.2016 (ndryshimet nuk kanë prekur bazat themelore të rregullores)

-          Vendim i Këshillit të Ministrave të Republikës së Shqipërisë, nr. 81, datë 06.02.1995

“Për rregullat e funksionimit të Këshillit të Ministrave”

-          Urdhër i Kryeministrit të Shqipërisë nr.125, datë 28.04.2000 “Për krijimin e grupit të

punës për përgatitjen dhe hartimin e projektligjit për veprimtarinë dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”

-          Memorandum of Understanding between the Government of the Republic of Albania and the Commission of the European Communities (Phare Programme), nënshkruar nga Kryeministri shqiptar dhe kreu i Delegacionit Evropian në Shqipëri, Tiranë 1996

-          Ligji organik i qeverisë Italiane, i miratuar nga Parlamenti Italian nr. 400, datë 23.08.1988 “Disciplina dell`ativitta` di Governo e ordinamento della Presidenca del Consiglio dei Ministri”

-          Rregullorja e brendshme e Këshillit të Ministrave të Italisë “Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 Novembre 1993 “Regolamento interno del Consiglio dei Ministri” 

-          Kushtetuta e Republikës së Italisë, miratuar me 22.12.1947 dhe hyrë në fuqi më 01.01.1948

-          Kushtetuta e Republikës së Francës, miratuar me 4 Tetor 1958, Republika e V Franceze

-          Ligji Themelor i Republikës Federale të Gjermanisë, hyrë në fuqi në vitin 1949

-          Kushtetuta e Shteteve të Bashkuara të Amerikës, versioni i fundit i shekullit XVIII, miratuar me 17.09.1787 në Kuvendin Kushtetues Amerikan

 

Website informative

-          Qeveria e Italisë, faqe zyrtare www.governo.it

-          Qeveria e Francës, faqe zyrtare www.gouvernment.fr

-          Qeveria e Gjermanisë, faqe zyrtare www.bundesregierung.de

-          Sht-etet e Bashkuara të Amerikës, faqe zyrtare www.usa.gov

-          NATO, faqe zyrtare www.nato.int

-          Qeveria e Shqipërisë, faqe zyrtare www.kryeministria.al

-          Kuvendi i Shqipërisë, faqe zyrtare www.kuvendi.al

-          Presidenti i Shqipërisë, faqe zyrtare www.presidenti.al

-          Qeveria e Kosovës, faqe zyrtare www.rks-gov.net

-          Faqe zyrtare kosovare www.shtetiweb.org

 

Doktrinë

-          Dhimo Dhima, E Drejta Kushtetuese e RPSH, Tiranë 1963

-          Luan Omari, Teoria e shtetit dhe e së drejtës”, Tiranë 1977

-          Luan Omari, Parime dhe Institucione të së Drejtës Publike, Tiranë 2007

-          Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.Sh., Tirane 1974

-          Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, Ripunim, Tiranë  2007

-          Irina Bogdanovskaia, The Legislative Bodies in the Law-Making Process,

www.nato.int.

-          Didier Maus, Qeveria: Krijimi, përgjegjësia dhe kompetencat e saj,

www.shtetiweb.org.

-          Vasil Bendo, Revista ‘Tribunë Juridike’, nr. 72(3) 2008

Fjalori i Gjuhës së Sotme Shqipe, botim i Akademisë së Shkencave të Republikës

së Shqipërisë, Tiranë 1980

-          Fjalori i Termave të së Drejtës, botim i Akademisë së Shkencave të Republikës së

Shqipërisë, Tiranë 1986

 

Jurisprudencë

-          Vendimi i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë, nr. 28, datë 21.02.2002



[1] Ligji organik nr. 9000, datë 30.01.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”, i pa ndryshuar deri më sot

2 Vendim i Këshillit të Ministrave, nr. 584, datë 28.08.2003 “Për miratimin e rregullores së Këshillit të Ministrave”, ndryshuar me V.K.M. nr. 201, datë 29.03.2006; nr. 4, datë 07.01.2009; nr. 233, datë 18.03.2015; nr. 653, datë 14.09.2016 (ndryshimet ndër vite nuk kanë prekur bazat themelore të rregullores dhe as frymën normative të saj)

3 Didier Maus, Ekspert i së Drejtës Kushtetuese Franceze dhe Ndërkombëtare, Qeveria: Krijimi, përgjegjësia dhe kompetencat e saj, www.shtetiweb.org

4 Dhimo M. Dhima, “E Drejta Kushtetuese e R.P. të Shqiperise”, Tiranë 1963, faqe 385-386

5 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i vitit 2007, faqe 151

6 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, neni 95, pika 2

7 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i vitit 2007, kreu 3 “Organet e administratës publike”, faqe 127-194

8 Jani Çomo, E Drejta Administrative II, dispencë e botuar në vitin 1974, faqe 235

9 Luan Omari, Teoria e shtetit dhe e së drejtës II, faqe 76, Tiranë 1977

10 Fjalori i Gjuhës së Sotme Shqipe, Tiranë 1980, faqe 1603-1604 (përshtatur në përkufizim), botim i Akademisë së Shkencave të Republikës së Shqipërisë

11 Fjalori i Termave të së Drejtës, Tiranë 1986, botim i Akademisë së Shkencave të Republikës së Shqipërisë

12 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, nenet 95-107 dhe disa dispozita të tjera të shpërndara në rregullimet kushtetuese të pushtetit ligjvënës dhe Presidentit të Republikës.

13 Ligji organik për organizimin dhe funksionimin e qeverisë të Italisë nr. 400, datë 23.08.1988 “Disciplina dell’attivita di Governo e Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, www.governo.it.

14 Rregullorja e brendshme e Këshillit të Ministrave të Italisë,  miratuar me Dekretin e Presidentit të Këshillit të Ministrave, datë 10 nëntor 1993 “Regolamento intesso del Consiglio dei Ministri”, Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, www.governo.it.

15 Kushtetuta e Republikës së Italisë është miratuar më 22.12.1947 dhe ka hyrë në fuqi më 01.01.1948.

16 Ligji organik i Qeverisë Shqiptare nr. 9000, datë 30.01.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”, i pa ndryshuar deri sot

17 Vendim i Këshillit të Ministrave, nr. 584, datë 28.08.2003 “Për miratimin e rregullores së Këshillit të Ministrave”

18 Vendim i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë, nr. 28, datë 21.02.2002

19 Ligji për Dispozitat Kryesore Kushtetuese, nr. 7491, datë 29.04.1991, ndryshuar dhe plotësuar me ligjin nr. 7555, datë 04.02.1992; ligjin nr. 7558, datë 09.04.1992; ligjin nr. 7561, datë 29.04.1992 “Organizimi i Drejtësisë dhe Gjykata Kushtetuese”; ligjin nr. 7570, datë 02.06.1992 “Organizimi dhe funksionimi i pushtetit lokal”; ligjin nr. 7596, datë 31.08.1992 dhe ligjin 7692, datë 31.03.1993 “Të drejtat dhe liritë themelore të njeriut”

20 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i vitit 2007, faqe 153-155

21 Vendim i Këshillit të Ministrave, nr. 81, datë 06.02.1995 “Për rregullat e funksionimit të Këshillit të Ministrave”.

22 Urdhër i Kryeministrit të Shqipërisë, nr.125, datë 28.04.2000 “Për krijimin e grupit të punës për përgatitjen dhe hartimin e projektligjit për veprimtarinë dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”

23 Ligji organik i Qeverisë Shqiptare, nr. 9000, datë 30.01.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave”, i pa ndryshuar

24 Gouvernement de la Republique francaise, www.gouvernment.fr

25 Ligji organik për organizimin dhe funksionimin e qeverisë së Italisë, nr. 400, datë 23.08.1988 “Disciplina dell’attivita di Governo e Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, neni 9

[26] Ligji organik për organizimin dhe funksionimin e qeverisë së Italisë nr. 400, datë 23.08.1988 “Disciplina dell’attivita di Governo e Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, www.governo.it.

27 Kushtetuta e Republikës së Francës, Republika V, miratuar me  4 tetor 1958, nenet 8, 12,  16, 21. 22, 29, 39, 49, 50, 61, 82, etj.

28 Ligji Themelor i Republikës Federale Gjermane, nenet 62, 63, etj.

[29] Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, nenet 95-107

30 Didier Maus, ekspert i të Drejtës Kushtetuese Franceze dhe Ndërkombëtare, “Qeveria: Krijimi, përgjegjësia dhe kompetencat e saj”, www.shtetiweb.org

31 Ligji për Dispozitat Kryesore Kushtetuese nr. 7491, datë 29.04.1991

32 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998

33 Memorandum of Understanding between the Government of the Republic of Albania and the Commission of the European Communities (Phare Programme), 1996, nënshkruar nga Kryeministri shqiptar dhe kreu i Delegacionit Evropian në Shqipëri

34 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, neni 81

35 Irina Bogdanovskaia, Eksperte e së Drejtës Ndërkombëtare dhe e së Drejtës Kushtetuese Evropiane, The Legislative Bodies in the Law-Making Process, faqe 7,  www.nato.int; www.amazon.com

36 Kushtetuta e Shteteve të Bashkuara të Amerikës, versioni i fundit i shekullit XVIII, miratuar me 17.09.1787 në Kuvendin Kushtetues Amerikan

37 Irina Bogdanovskaia, Eksperte e së Drejtës Ndërkombëtare dhe e së Drejtës Kushtetuese Evropiane, The Legislative Bodies in the Law-Making Process, faqe 17, www.nato.int; www.amazon.com,

38 Vasil Bendo, Revista “Tribunë Juridike” nr. 72 (3) 2008, botuar në Tirane në 2008

39 Irina Bogdanovskaia, Eksperte e së Drejtës Ndërkombëtare dhe e së Drejtës Kushtetuese Evropiane, The Legislative Bodies in the Law-Making Process, faqe 21, www.nato.int dhe Kushtetuta e Shteteve të Bashkuara të Amerikës

[40] Kushtetuta e Republikës së Francës, Republika V, miratuar më  4 tetor 1958, neni 39

41 Kushtetuta e Republikës së Francës, Republika V, miratuar më  4 tetor 1958, neni 39

42 Kushtetuta e Republikës së Francës, Republika V, miratuar më  4 tetor 1958, nenet 37/2, 41/2 dhe 46/5

43 Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.SH. Disp. III, Tiranë 1974, faqe 518-532.

44 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Tiranë 2007, faqe 139-140.

45 Luan Omari, Parime dhe institucione të së drejtës publike , Tiranë 2007, faqe 143-145

46 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, Kreu IV “Procesi ligjvënës”, neni 81/1