K U S H T E T U T S H M Ë R I

  

Dr. Sokol BERBERI

Pedagog në Shollën e Magjistraturës,

Tiranë

 

Hyrje: Sistemet kushtetuese dhe marrëdhëniet ndërmjet ligjvënësit dhe ekzekutivit në fushën e financave publike

 

Roli i legjislativit dhe ekzekutivit në procesin e miratimit të buxhetit ndryshon nga njëri vend në tjetrin, dhe ndikohet nga shumë faktorë, duke përfshirë edhe kontekstin e gjerë historik, kushtetues dhe politik, si edhe aspektet ligjore e procedurale të procesit të miratimit të buxhetit, pa lënë mënjanë edhe strukturat legjislative dhe proceset e brendshme.[1]

Ndarja kushtetuese e pushteteve midis ekzekutivit dhe legjislativit ka një ndikim të madh në rolet e këtyre organeve për sa i përket buxhetit. Në sistemet presidenciale të ndarjes së pushteteve, si në Shtetet e Bashkuara, legjislativi ka një rol të rëndësishëm në formulimin e politikave dhe në përpilimin e buxhetit, pjesërisht për shkak të zgjedhjes të tij të pavarur nga zonat eletorale që janë të ndryshme nga ato që zgjedhin presidentin. Fuqia e legjislativit është më e dobët në sistemet e llojit Westminster, ku ekzekutivi del nga legjislativi dhe ky i fundit është i detyruar politikisht të mbështesë Qeverinë. Në mes qëndrojnë modele të modifikuara, duke përfshirë sistemet gjysmë-presidenciale (Franca, Korea), republikat parlamentare (Gjermani, Itali) dhe monarkitë parlamentare jo të llojit Westminster (Holandë, Suedi).[2]

Struktura institucionale dhe roli i legjislativit kanë një ndikim në aftësinë e legjislativit për të vepruar. Në përgjithësi, legjislativi dy-dhomësh mund të ketë mundësi më të mëdha për ndikim, veçanërisht në qoftë se njëra dhomë ka një qëndrim politik të ndryshëm nga ajo e shumicës qeverisëse. Kështu, për shembull, Dhoma e Lartë në Australi dhe ajo në Gjermani kanë zona zgjedhore të ndryshme që mund të çojnë në kontroll të Dhomës nga partitë jashtë shumicës qeverisëse. Gjithashtu, legjislativët, si organe drejtuese me kohë të plotë, do të priren për të tërhequr anëtarë të interesuar në promovimin e rolit të legjislativit, në krahasim me legjislativët e përbërë nga anëtarë me kohë të pjesshme me karrierë jashtë qeverisë. Organet legjislative, anëtarët e të cilave shërbejnë për një numër mandatesh, janë të prirur të kenë ekspertizë dhe interes më të madh për të marrë pjesë në qeverisje se sa ato ku anëtarësimi është i përkohshëm.[3]

Aftësia e legjislativit për të ndikuar në vendimet e buxhetit është një funksion si i autoritetit të tij mbi propozimet ekzekutive të buxhetit, ashtu edhe proceseve të tij të brendshme për marrjen e vendimeve. Për sa i përket fushëveprimit të autoritetit legjislativ, një studim i vendos legjislativët në tri kategori të ndikimit mbi buxhetin:

● Legjislativët që bëjnë buxhetin kanë aftësinë të ndryshojnë apo të refuzojnë propozimet e ekzekutivit për buxhetin, dhe ta zëvendësojnë atë me një të tyre (Suedi, Shtetet e Bashkuara të Amerikës).

● Legjislativët që ndikojnë në buxhet mund të ndryshojnë apo të refuzojnë propozimet ekzekutive të buxhetit, por nuk kanë kapacitet për të formuluar buxhetet e tyre të pavarur (Itali, Holandë). Fuqia që ndryshon është shpesh e kufizuar: shumë legjislativë mund të heqin/shkurtojnë, por jo të shtojnë në buxhetet ekzekutive, ndërsa të tjerët mund të shtojnë sa kohë që ata gjejnë shkurtime kompensuese.

● Legjislativët me rol të vogël ose pa asnjë rol në buxhet nuk kanë kapacitet për të refuzuar apo ndryshuar propozimet ekzekutive në mënyrë substanciale, kryesisht nga frika se mund të nxisin rënien e qeverisë (Mbretëri e Bashkuar).[4]

Përgjegjësitë dhe rolet e ndryshme të legjislativëve në procesin e miratimit të buxhetit reflektohen edhe në autoritetet e ndryshme për të modifikuar propozimet e ekzekutivit për buxhetin. Sipas Anketës OECD 2007, 18 nga 30 vende të OECD-së raportojnë se legjislativët e tyre kanë kompetenca të pakufizuara për të ndryshuar buxhetin. Legjislativët në vende të tjera, megjithatë, mund të bëjnë ndryshime vetëm nëse ata nuk e ndryshojnë pozicionin e përgjithshëm fiskal, ndërsa të tjerët mund të ulin e jo të rrisin, shpenzimet e propozuara. Në Japoni, Suedi dhe Shtetet e Bashkuara të Amerikës, legjislativi ka pushtet të pakufizuar ligjor për ndryshimin e propozimeve të buxhetit. Në Francë dhe Kore, Kushtetuta e kufizon fushëveprimin e ndryshimeve legjislative në buxhet, ndërsa në Mbretërinë e Bashkuar këto kufizime janë të përfshira në rregullore parlamentare. Në Kongresin e Shteteve të Bashkuara të Amerikës, buxheti i presidentit konsiderohet vetëm si një rekomandim; kur Kongresi është i kontrolluar nga një parti politike e ndryshme nga ajo të cilës i përket presidenti, buxhetit ekzekutiv shpesh i referohen si "i vdekur që në ardhje ".[5]

Në vendet me një sistem parlamentar, tendenca është që ndryshimet të përdoren me kujdes për shkak se ndryshimi substancial i propozimit ekzekutiv të buxhetit, zakonisht, konsiderohet si një votim mosbesimi ndaj kabinetit qeveritar. Gjashtëmbëdhjetë nga 30 vende të OECD-së që iu përgjigjën sondazhit për buxhetin të OECD 2007 raportojnë se një votë legjislative për të ndryshuar buxhetin ekzekutiv do të konsiderohet si një votë mosbesimi.

Struktura e komiteteve/komisioneve parlamentare është baza e ndikimit të legjislativit. Marrëdhëniet në mes të komisionit gjithëpërfshirës të buxhetit dhe komisioneve sektoriale është i rëndësishëm në përcaktimin e rezultateve legjislative buxhetore. Në disa vende i kanë dhënë përgjegjësi të plotë një komisioni të buxhetit, ndërsa të tjera e shpërndajnë juridiksionin midis komisioneve sektoriale.[6] Metoda e parë e bën të lehtë koordinimin dhe promovon konsistencë në veprimet legjislative mbi buxhetin, duke lehtësuar mbajtjen e disiplinës fiskale. Metoda e dytë ndihmon në pasqyrimin e interesave sektoriale në buxhetin final, ndërsa mund të komplikojë ruajtjen e disiplinës. [7]

 

Baza kushtetuese dhe interpretimet jurisprudenciale

 

a)      Baza kushtetuese dhe ligjore. Dispozitat e Kushtetutës që kanë të bëjnë me financat publike dhe buxhetin përcaktojnë, ndër të tjera, dhe detyrimet përkatëse të ligjvënësit dhe ekzekutivit, si dhe kontrollet dhe balancat midis tyre. Sipas nenit 157 të Kushtetutës, sistemi buxhetor në Shqipëri përbëhet nga buxheti i shtetit dhe nga buxhetet vendore. Buxheti i shtetit krijohet nga të ardhurat e mbledhura prej taksave, tatimeve dhe detyrimeve të tjera financiare, si dhe nga të ardhura të tjera të ligjshme dhe ai përfshin të gjitha shpenzimet e shtetit.

Neni 158 parashikon se Kryeministri, në emër të Këshillit të Ministrave i paraqet Kuvendit projektligjin për buxhetin e shtetit gjatë sesionit të vjeshtës, i cili nuk mund të mbyllet pa e miratuar atë. Në qoftë se projektligji nuk arrin të miratohet deri në fillim të vitit të ardhshëm financiar, Këshilli i Ministrave zbaton çdo muaj një të dymbëdhjetën e buxhetit të vitit paraardhës, derisa të miratohet buxheti i ri. Kuvendi duhet të miratojë ligjin mbi buxhetin e ri brenda 3 muajve nga dita e mbarimit të vitit të kaluar financiar, përveçse në rastet e vendosjes së masave të jashtëzakonshme. Kjo dispozitë parashikon edhe se Këshilli i Ministrave është i detyruar t`i paraqesë raport Kuvendit lidhur me zbatimin e buxhetit dhe me borxhin shtetëror për vitin e kaluar. Sipas nenit 160, Kuvendi, gjatë vitit financiar, mund të bëjë ndryshime në buxhet, të cilat duhet të bëhen sipas procedurës së parashikuar për hartimin dhe miratimin e vetë buxhetit.

Në harmoni me përgjegjësinë që Kushtetuta i cakton Këshillit të Ministrave për hartimin dhe propozimin e buxhetit është edhe kufizimi për projektligjet joqeveritare që prekin buxhetin. Sipas nenit 82, asnjë projektligj joqeveritar që bën të nevojshme rritjen e shpenzimeve të buxhetit të shtetit, ose që pakëson të ardhurat, nuk mund të miratohet pa marrë mendimin e Këshillit të Ministrave, i cili duhet të shprehet brenda 30 ditëve nga data e marrjes së projektligjit.

Në bazë të nenit 159 të Kushtetutës, parimet dhe procedurat për hartimin e projektbuxhetit si dhe zbatimin e buxhetit përcaktohen me ligj. Sipas ligjit nr. 9936, datë 26.06.2008 “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë, i ndryshuar,[8] i nxjerrë në zbatim të detyrimit kushtetues, Këshilli i Ministrave miraton drejtimet kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore dhe, në bazë të tyre, i propozon Kuvendit ligjin e buxhetit vjetor; ndërsa, Ministri i Financave është autoriteti përgjegjës për hartimin dhe miratimin e një sistemi rregullash, standardesh dhe procedurash, që sigurojnë administrimin ekonomik, efiçent dhe efektiv të burimeve financiare publike (neni 16). Ligji parashikon, mes të tjerash, edhe procedurën që ndiqet nga hartimi i projektbuxhetit deri në miratimin e tij (nenet 29 e vijues). Ligji parashikon edhe edhe mundësinë e veprimit nëpërmjet një procedure të përshpejtuar në rast të propozimeve për ndryshime në buxhet, që kryhen pas muajit korrik të vitit zbatues. Ekzistenca e këtyre procedurave të përshpejtuara nuk adreson specifikisht rastet tejet të veçanta të urgjencës dhe nevojës sipas nenit 101 të Kushtetutës, por presupozon se ndryshimet janë të tilla që mund të presin për t`u miratuar me ligj me procedurë të përshpejtuar.

b)     Jurisprudenca kushtetuese vendase. Jurisprudenca kushtetuese ka vlerësuar se buxheti i shtetit përbën një akt politik, që merr jetë përmes bashkëpunimit dhe bashkëveprimit të Këshillit të Ministrave me Kuvendin.[9]

Në gjykimin kushtetues janë shtruar disa çështje që lidhen me ndarjen e kompetencave ndërmjet ligjvënësit dhe ekzekutivit në fushën e financave publike dhe buxhetit. Një nga këto çështje, e ngritur në gjykimin kushtetues për kontrollin e aktit normativ nr. 6, datë 04.10.2013 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 119/2012 “Për buxhetin e vitit 2013””, dhe ligjit miratues nr. 166/2013, datë 24.10.2013,[10] lidhej me pyetjen nëse Këshilli i Ministrave mund të ndërhyjë në ligjin për buxhetin me akt normativ sipas nenit 101 të Kushtetutës. Sipas grupit të deputetëve që vunë në lëvizje Gjykata Kushtetuese, Kushtetuta parashikon një ndalim të shprehur për miratimin e ndryshimeve në buxhet me akt normativ; neni 160 i Kushtetutës, që përbën një rezervë ligjore të pashprehur, ka parashikuar mënyrën se si miratohen ndryshimet në buxhetin e shtetit dhe, a fortiori, përjashton mundësinë që kjo fushë të rregullohet me një akt që ka fuqinë e ligjit, duke dashur t’ia rezervojë vetëm parlamentit veprimtarinë e drejtimit politik që lidhet me aktin e buxhetit. Gjykata Kushtetuese nuk i dha përgjigjje çështjes së mësipërme, sepse vendosi pushimin e gjykimit. Sipas saj, në kushtet kur akti normativ nr. 6/2013 dhe ligji miratues i tij, objekt i këtij gjykimi kushtetues, i kishin përfunduar efektet e tyre, gjykimi i kësaj çështjeje në Gjykatën Kushtetuese duhej të pushohej.

Jo të gjithë gjyqtarët kushtetues iu bashkuan qëndrimit të mësipërm. Gjyqtarët në pakicë ishin të mendimit se Gjykata Kushtetuese duhet të analizonte në themel dhe t’i jepte përgjigje pretendimeve të palëve pjesëmarrëse në gjykim.[11] Një nga gjyqtarët me mendim paralel është shprehur edhe për çështjen e shtruar përpara Gjykatës Kushtetuese, të përmendur më sipër.[12] Sipas këtij mendimi, miratimi nga Këshilli i Ministrave i aktit normativ me fuqinë e ligjit, me qëllim realizimin e ndryshimeve në buxhetin e shtetit, e cila është një çështje që i përket rezervës së rregullimit të Kuvendit, vjen në kundërshtim me parimin e ndarjes dhe balancimit midis pushteteve, në kuptim të nenit 7 të Kushtetutës, si një nga parimet bazë të shtetit të së drejtës; qeveria ka përgjegjësinë për të marrë, në kohë, masat për stabilitetin financiar ku përfshihet dhe paraqitja e projekt propozimeve për ndryshime të mundshme në Kuvend, por jo të drejtën për të ndërhyrë, me akt normativ, në një fushë që nuk përfshihet në zbatimin e nenit 101 të Kushtetutës. Ndërkohë që ka të gjitha hapësirat ligjore dhe kohore për t’ia nënshtruar iniciativën e saj për ndryshime ligjore shqyrtimit dhe vlerësimit të Kuvendit.

Mendoj se për të vlerësuar çështjen e shtruar më sipër duhen vendosur në balancë interesi publik i lidhur drejtpërdrejt me mirëfunksionimin e buxhetit të shtetit dhe mbajtjen në kontroll të stabilitetit financiar nga qeveria me interesin për moscenimin e rolit thelbësor që Kushtetuta i ka caktuar Kuvendit, si organi përfaqësues i sovranitetit popullor, në procesin e miratimit dhe kontrollit të buxhetit të shtetit. Siç jemi shprehur me mendimin e pakicës në çështjen për kontrollin kushtetues të Aktit normativ me fuqinë e ligjit nr.5, datë 30.09.2013 “Për disa ndryshime në ligjin nr.152/2013 ‘Për nëpunësin civil’”,[13] ndërhyrja e qeverisë sipas nenit 101 të Kushtetutës duhet vlerësuar veçmas nga procesi i shqyrtimit të këtij akti qeveritar në parlament dhe rregullave përkatëse që duhen respektuar. Çështja, nëse neni 160 i Kushtetutës e ndalon qeverinë për të ndryshuar ligjin për buxhetin e shtetit me akt me fuqinë e ligjit sipas nenit 101 nuk është një çështje, të cilës mund t’i jepet përgjigjje formale, pa vlerësuar dhe balancuar interesat dhe vlerat kushtetuese të përmendura më sipër, me qëllim vendosjen e standarteve të qëndrueshme në harmoni me frymën e Kushtetutës.

Në lidhje me vlerësimin e çështjes së mësipërme ka rëndësi të mbahen parasysh dhe kufizimet që i imponohen Kuvendit gjatë shqyrtimit të Aktit normativ me fuqinë e ligjit. Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se, Kuvendi disponon tagra të plota për të zgjedhur një nga tre alternativat e mëposhtme: të marrë në shqyrtim dhe ta miratojë aktin e nxjerrë nga Këshilli i Ministrave, ta marrë në shqyrtim dhe të mos e miratojë atë, të heshtë derisa të plotësohet afati 45 ditor që dispozita kushtetuese i ka lënë në dispozicion për t’u shprehur lidhur me aktin. Alternativa e zgjedhur nga Kuvendi lidhet në mënyrë të drejtpërdrejtë me perspektivën e mëtejshme të normës.[14] Nga ky qëndrim i Gjykatës Kusshtetuese nuk del qartë nëse Kuvendi ka diskrecion për miratimin me ndryshime të aktit normativ me fuqinë e ligjit. Praktika parlamentare, pas hyrjes në fuqi të vendimit të mësipërm të Gjykat Kushtetuese, ka mbajtur qëndrimin se Kuvendi, në përfundim të shqyrtimit të aktit me fuqinë e ligjit brenda afatit 45 ditor, mund të zgjedhë ndërmjet dy alternativave: ose e miraton aktin, ose e rrëzon.[15] Ky interpretim është mbështetur edhe nga studiues të së drejtës kushtetuese, duke vlerësuar ngjashmëri të ligjit konvertues të aktit normativ me fuqinë e ligjit me lgjin për ratifikimin e marrëveshjeve ndërkombëtare.[16] Mendoj se ky qëndrim dhe praktika përkatëse nuk janë të mbështetur në Kushtetutë për disa arsye.

Së pari, në kuptimin substancial, kompetenca legjislative e Kuvendit për shqyrtimin dhe miratimin e aktit normativ e presupozon dhe të drejtën e deputetëve për të propozuar amendamente dhe për ta miratuar aktin me ndryshime. Procedura për shqyrtimin e aktit normativ me fuqinë e ligjit, në thelb, nuk ndryshon nga ajo për shqyrtimin e projektligjeve. Akti i qeverisë i sjell efektet që nga momenti i nxjerrjes dhe vepron deri në momentin e hyrjes në fuqi të ligjit konvertues, i cili bëhet pjesë e legjislacionit në fuqi dhe, si për çdo ligj tjetër, është në diskrecionin e Kuvendit për të shqyrtuar propozime për ndryshime legjislative. Së dyti, nëse pranohet që akti normativ i qeverisë shqyrtohet en bloc dhe nuk mund të miratohet me ndryshime, ndërhyrja e qeverisë shndërrohet në një instrument që shkon përtej qëllimit kushtetues të nenit 101: nga një instrument normativ që synon marrjen e masave të përkohshme në një instrument legjislativ qeveritar nëpërmjet të cilit i imponohet Kuvendit një zgjidhje legjislative për një kohë të pacaktuar. Së treti, kjo praktikë mund të implikojë cenimin e të drejtave të pakicave parlamentare për të patur kohën e nevojshme për shqyrtimin e aktit dhe propozimin e amendamenteve, të cilat shërbejnë edhe për arritjen e konsesusit parlamentar. Në praktikën kushtetuese gjatë viteve 90’, lidhur me shqyrtimin dhe miratimin e dekreteve normative, të cilat, sipas ligjit për dispozitat kryesore kushtetuese nxirreshin nga Presidenti i Republikës, mëse e zakonshme ka qënë miratimi i tyre me ndryshime nga Kuvendi.[17] Edhe praktika kushtetuese italiane nuk e ka vënë në diskutim diskrecionin e parlamentit për miratimin e dekretligjeve me ndryshime.

Në një çështje tjetër, Gjykata Kushtetuese ka justifikuar ndërhyrjen e qeverisë në ligjin për sigurimin shoqëror suplementar të ushtarakëve (ligji nr.10142, datë 15.05.2009) me akt normativ me fuqinë e ligjit (akti normativ nr.5, datë 10.11.2010). Sipas Gykatës Kushtetuese, interesi publik, së pari është i lidhur drejtpërdrejt me mirëfunksionimin e buxhetit të shtetit dhe mbajtjen në kontroll të borxhit publik nga qeveria. Kjo e fundit është përgjegjëse për stabilitetin ekonomiko-financiar të vendit dhe për këtë arsye ka detyrimin të ndërhyjë në çdo rast kur një gjë e tillë rrezikon të përkeqësohet. Qëndrueshmëria e buxhetit të shtetit është e rëndësishme të garantohet në çdo kohë, por ajo merr një rëndësi të veçantë gjatë periudhave të vështira që diktohen nga kriza ekonomike globale, prej së cilës nuk mund të përjashtohet sistemi ekonomiko-financiar shqiptar. Parë në këtë këndvështrim, është në interesin e të gjithë shtetasve marrja e çdo mase të nevojshme ekonomiko-financiare me qëllim shmangien e rreziqeve potenciale të mosfunksionimit të skemës së buxhetit shtetëror. Mbajtja në kontroll e borxhit publik dhe, në këtë mënyrë, edhe e pasojave të krizës financiare globale, e cila nuk mund të mos ndikojë edhe buxhetin e shtetit shqiptar, është arsye legjitime dhe proporcionale për të ndërhyrë në skemën e sigurimeve suplementare.[18]

Tatimet dhe taksat janë instrumente shumë të rëndësishme për të realizuar në një shkallë të gjerë politikat ekonomike shtetërore, çka mund të përbëjë një burim tensioni midis pushtetit të legjislatorit për vendosjen e tatim-taksave dhe kufizimeve kushtetuese për ushtrimin e këtij pushteti. Ligjet tatimore, duke qenë kryesisht të një natyre financiare, kanë një natyrë të veçantë teknike në raport me ligjet e fushave të tjera të së drejtës. GJEDNJ-ja e ka përkufizuar termin “tatim-vënie”, në parim, si një ndërhyrje në të drejtën e garantuar nga paragrafi i parë i nenit 1 të Protokollit nr. 1, përderisa e privon personin e interesuar nga një pronë, që do të thotë nga shuma e parave që duhet të paguhet (shih çështjen Burden kundër Mbretërisë së Bashkuar, datë 29 prill 2008 § 59). Sipas kësaj linje arsyetimi, tatim-vënia është një koncept, i cili përfshin jo vetëm vendosjen e taksave dhe tatimeve, por edhe të çdo detyrimi financiar nga ana e shtetit, që sjell si pasojë privimin e individit nga shuma monetare e kërkuar për të plotësuar këtë detyrim. Përgjithësisht, në përputhje dhe me jurisprudencën e GJEDNJ-së, shtetet gëzojnë një hapësirë të gjerë vlerësimi në fushën e taksave (shih çështjen Della Ciaja kundër Italisë, datë 22 qershor 1999).

Në këtë drejtim, në gjykimin kushtetues është vlerësuar çështja nëse vendosja/përcaktimi i taksave, tatimeve dhe detyrimeve financiare kombëtare e vendore është kompetencë vetëm e ligjvënësit (rezervë absolute) apo kjo kompetencë mund t’i delegohet qeverisë sipas disa kritereve të përcaktuara nga ligji.[19] Sipas nenit 155 të Kushtetutës: “Taksat, tatimet dhe detyrimet financiare kombëtare e vendore, lehtësimi ose përjashtimi prej tyre i kategorive të caktuara të paguesve, si dhe mënyra e mbledhjes së tyre caktohen me ligj.” Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se, rezerva ligjore që parashikon neni 155 i Kushtetutës për sa i përket, inter alia, caktimit të taksave, tatimeve dhe detyrimeve financiare kombëtare e vendore, është një rezervë ligjore relative. [20]

Neni 155 i Kushtetutës përmban në vetvete parimin e ligjshmërisë në fushën e taksave, tatimeve dhe detyrimeve financiare, kur parashikon se këto lloj detyrimesh financiare caktohen me ligj. Rezerva ligjore relative nënkupton, në këtë rast, që ligji nuk e rregullon tërësisht të gjithë fushën përkatëse, e cila integrohet edhe me akte të tjera nënligjore që kryesisht zgjidhin aspekte teknike. Ligji duhet të rregullojë çështjet thelbësore, duke parashikuar elementet thelbësore të çdo lloj detyrimi financiar, siç janë: a) qëllimi i detyrimit financiar dhe fusha e aplikimit; b) subjektet që duhet ta paguajnë; c) kuota/kuantifikimi i detyrimit; ç) baza sipas së cilës vendoset detyrimi. Parimi i ligjshmërisë substanciale nuk lejon papërcaktueshmërinë absolute të kompetencës që ligji ia delegon autoriteteve të tjera shtetërore. Ligjvënësi duhet të parashikojë kriteret e përshtatshme dhe të mjaftueshme për të kufizuar diskrecionalitetin e autoriteteve shtetërore, në mënyrë që të shmanget mundësia e ushtrimit arbitrar të kompetencave nga ana e tyre.

c)      Jurisprudenca e huaj. Gjykata Kushtetuese italiane, në lidhje me nenin 23 të Kushtetutës italiane që parashikon se detyrimet financiare vendosen mbi bazën e ligjit, është shprehur se ky përcaktim përbën rezervë ligjore relative. Por, parimi që përshkon nenin 23 të Kushtetutës, sipas saj, kërkon jo vetëm që kompetenca për të rregulluar një detyrim financiar të jetë e bazuar në ligj, por edhe që ligji, i cili jep një kompetencë të tillë, të përcaktojë kriteret e përshtatshme dhe të mjaftueshme për të kufizuar diskrecionalitetin e autoritetit shtetëror gjatë ushtrimit të kompetencës së dhënë.[21]

Në nenin 77[22] të Kushtetutës së Italisë është parashikuar se Këshilli i Ministrave nuk mundet pa delegimin e Dhomave (Parlamentit) të miratojë dekrete që kanë fuqinë e ligjit. Në raste nevoje dhe urgjence Qeveria miraton, nën përgjegjësinë e saj, akte të përkoheshme me fuqinë e ligjit, të cilat në të njëjtën ditë duhet t`ja paraqesë Dhomave për aprovim të cilat duhet të mblidhen brenda 5 ditëve. Dekretet e humbasin fuqinë në qoftëse nuk kthehen në ligj brenda 60 ditëve nga data e publikimit të tyre. Gjykata Kushtetuese italiane me vendimin nr. 171/2007, ndër të tjera,  është shprehur, se: “… Në Shtetet që frymëzohen në parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, miratimi i ligjeve i perket organit, pushteti i të cilit buron drejpërsëdrejti nga populli. Në situata të veçanta dhe për lëndë të caktuara, duke marrë në konsideratë kohën që duhet  teknikisht për miratimin normal të ligjit, si dhe duke marrë në konsideratë emergjencën e situatës dhe nevojën për ndërhyrje në interes të publikut. Qeveria në mënyrë përjashtuese mund të miratojë Dekrete me fuqinë e ligjit, të cilat më pas duhet t’i nënshtrohen Parlamanetit për miratim. Situata e nevojës dhe e urgjencës duhet të rezultojë nga rrethana objektive dhe mos të kthehet në një instrument oportuniteti për qeverinë për të ndërhyrë në kompetencat legjislative të parlamentit.

Në Gjermani, dispozitat e Ligjit Themelor që kanë të bëjnë me buxhetin përfaqësojnë, në një masë të madhe, kontrolle dhe balanca, brenda dhe midis organeve te ndryshme kushtetuese.[23] Në çështjen Budget Control (1977),[24] Gjykata Kushtetuese Federale (GJKF) gjermane sqaroi kuptimin e disa prej këtyre dispozitave. Pas afirmimit të autoritetit ekskluziv suprem të ligjvënësit për përcaktimin e politikës buxhetore, ajo ka theksuar detyrën e të gjitha organeve kushtetuese të kooperojnë për miratimin në kohë të buxhetit. Në pasazhin që rikujton parimin e mirëkuptimit federatë-shtete/lande, Gjykata Kushtetuese Federale bën të ditur, se organet kushtetuese janë të detyruara të mbajnë parasysh interesat e njëri tjetrit në ushtrimin e përgjegjësive të tyre kushtetuese. Në ushtrimin e autoritetit të tij në bazë të nenit 112, ministri federal i financës duhet, në qoftë se e lejon koha, të komunikojë dhe të konsultohet me ligjvënësin me qëllim që të sigurojë pëlqimin e saj, për shpenzimet që tejkalojnë ato të autorizuarat. Një “nevojë detyruese dhe e paparashikuar” në kuptim të këtij neni, ekziston “vetëm në qoftë se shpenzimet shtesë janë bërë kaq urgjente sa hartimi dhe paraqitja e një buxheti plotësues ose amendimi i buxhetit apo një shtyrje deri në vitin e ardhshëm fiskal, nuk mund të shihet më si një alternativë e përshtatshme, pas një vlerësimi të arsyeshëm të situatës”.20 Detyrimi për të komunikuar në këto situata të veçanta shtrihet gjithashtu edhe në marrëdhëniet midis ministrit federal të financave dhe qeverisë federale. Sipas Gjykatës Kushtetuese Federale, qeveria shkel kompetencat e ligjvënësit në qoftë se në ushtrimin e pushteteve të saj të veçanta, sipas Nenit 111, ajo nuk ka marrë informacionin e përshtatshëm, mbi bazën e të cilit, mund të ishte marrë një vendim lidhur me mundësinë e legjislaturës për të zgjidhur krizën.[25]

 

Konkluzione

 

Raportet kushtetuese të ligjvënësit dhe ekzekutivit në fushën e financave publike dhe në procesin e miratimit të buxhetit ndryshojnë nga njëri vend në tjetrin. Këto raporte ndikohet nga shumë faktorë, duke përfshirë edhe kontekstin e gjerë historik, kushtetues dhe politik, si dhe aspektet ligjore e procedurale të procesit të miratimit të buxhetit, pa lënë mënjanë dhe strukturat legjislative dhe proceset e brendshme parlamentare.

Ndarja kushtetuese e pushteteve midis ekzekutivit dhe legjislativit, siç u trajtua më sipër, ka një ndikim të madh në rolet e këtyre organeve për sa i përket buxhetit. Aftësia e legjislativit për të ndikuar në vendimet e buxhetit është një funksion si i autoritetit të tij mbi propozimet ekzekutive të buxhetit, ashtu dhe proceseve të tij të brendshme për marrjen e vendimeve. Në vendet me një sistem parlamentar, siç është Shqipëria, prirja është që ndryshimet të përdoren me kujdes për shkak se ndryshimi substancial i propozimit ekzekutiv të buxhetit zakonisht konsiderohet si një votim mosbesimi ndaj kabinetit qeveritar.

Jurisprudenca kushtetuese, siç u trajtua më lart, ka vlerësuar disa çështje që lidhen me ndarjen e kompetencave ndërmjet ligjvënësit dhe ekzekutivit në fushën e financave publike dhe buxhetit. Sipas Gjykatës Kushtetuese, interesi publik, së pari është i lidhur drejtpërdrejt me mirëfunksionimin e buxhetit të shtetit dhe mbajtjen në kontroll të borxhit publik nga qeveria. Kjo e fundit është përgjegjëse për stabilitetin ekonomiko-financiar të vendit dhe për këtë arsye ka detyrimin të ndërhyjë në çdo rast kur një gjë e tillë rrezikon të përkeqësohet. Qëndrueshmëria e buxhetit të shtetit është e rëndësishme të garantohet në çdo kohë, por ajo merr një rëndësi të veçantë gjatë periudhave të vështira që diktohen nga kriza ekonomike globale, prej së cilës nuk mund të përjashtohet sistemi ekonomiko-financiar shqiptar. Parë në këtë këndvështrim, është në interesin e të gjithë shtetasve marrja e çdo mase të nevojshme ekonomiko-financiare me qëllim shmangien e rreziqeve potenciale të mosfunksionimit të skemës së buxhetit shtetëror. Mbajtja në kontroll e borxhit publik dhe, në këtë mënyrë, edhe e pasojave të krizës financiare globale, e cila nuk mund të mos ndikojë edhe buxhetin e shtetit shqiptar, është arsye legjitime dhe proporcionale për të ndërhyrë në skemën e sigurimeve suplementare.

Në një rast tjetër, në gjykimin kushtetues është vlerësuar çështja, nëse vendosja/përcaktimi i taksave, tatimeve dhe detyrimeve financiare kombëtare e vendore është kompetencë vetëm e ligjvënësit (rezervë absolute) apo kjo kompetencë mund t’i delegohet qeverisë sipas disa kritereve të përcaktuara nga ligji. Jemi shprehur se neni 155 i Kushtetuës nuk vendos një rezervë absolute për ligjvënësin, por delegimi duhet të respektojë detyrimet materiale dhe kërkesat e nenit 118 të Kushtetutës (rezervë relative).

Një nga çështjet e hapura, e cila nuk ka marrë një përgjigjje të qartë nga jurisprudenca kushtetuese, lidhet me pyetjen nëse Këshilli i Ministrave mund të ndërhyjë në ligjin për buxhetin, me akt normativ sipas nenit 101 të Kushtetutës. Siç u theksua dhe më sipër, për të vlerësuar këtë çështje duhen vendosur në balancë interesi publik i lidhur drejtpërdrejt me mirëfunksionimin e buxhetit të shtetit dhe mbajtjen në kontroll të stabilitetit financiar nga qeveria me interesin për moscenimin e rolit thelbësor që Kushtetuta i ka caktuar Kuvendit, si organi përfaqësues i sovranitetit popullor, në procesin e miratimit dhe kontrollit të buxhetit të shtetit. Çështja, nëse neni 160 i Kushtetutës e ndalon qeverinë për të ndryshuar ligjin për buxhetin e shtetit me akt me fuqinë e ligjit, sipas nenit 101, nuk është një çështje, të cilës mund t’i jepet një përgjigjje formale, pa vlerësuar dhe balancuar interesat dhe vlerat kushtetuese të përmendura më sipër, me qëllim vendosjen e standarteve të qëndrueshme në harmoni me frymën e Kushtetutës. Besoj se praktika kushtetuese, në mënyrë të qëndrueshme, do të evoluojë në këtë drejtim, duke përcaktuar më qartë kufijtë e fushëveprimit të legjislativit dhe ekzekutivit në çështjet e financave publike dhe buxhetit të shtetit.

----------------------------------------------------

 

            Literatura:

 

            Akte normative

-          Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë

-          Kushtetuta e Republikës Federale të Gjermanisë

-          Kushtetuta e Republikës së Italisë

-          Rregullorja e Kuvendit të Shqipërisë

-          Ligji nr. 9936, datë 26.6.2008 “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në republikën e Shqipërisë, i ndryshuar së fundmi me ligjin nr. 57, datë 2.6.2016

-          Ligji nr. 8189, datë 30.1.1997 “Për miratimin me ndryshime të dekretit nr.1673, datë 20.12.1996 “Për tatimin mbi të ardhurat personale””

-           Ligj nr.8191, datë 6.02.1997 “Për miratimin me ndryshime të dekretit nr.1700, datë 9.1.1997 “Për një ndryshim në ligjin nr.7777, datë 22.12.1993 “Për sistemin e taksave në Republikën e Shqipërisë””

-          Ligj nr.8084, datë 7.3.1996 “Për miratimin me disa shtesa e ndryshime të dekretit nr.1359, datë 5.2.1996 “Për disa ndryshime në dekretin nr.1254, datë 19.10.1995 “Për kompesimin e ish-pronarëve të tokës bujqësore dhe të trojeve në zonat turistike dhe në qendrat e banuara”, ndryshuar me ligjin nr.8024, datë 2.11.1995””

 

                  Doktrinë

-          Paul Posner, Chung-Keun Park, Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations, OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No. 3

-          Lienert, Ian and Moo-Kyung Jung (2004), The Legal Framework for Budget Systems:

An International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, 4:3, OECD Publishing, Paris

-          OECD 2007, Sondazh për Praktikat dhe Procedurat buxhetore, Paris, www.oecd.org/gov/budget/database.

-          Wehner, Joachim, Back from the Sidelines? Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle, World Bank Institute (2004),Washington DC

-          Schic, Allen (2002), Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy?, OECD Journal Budgeting, 1:3

-          Blöndal, Jón R., Dirk-Jan Kraan and Michael Ruffner (2003), Budgeting in the United States, OECD Journal on Budgeting, 3:2

-          Vorpsi, Arta, Akti normativ me fuqinë e ligjit në këndvështrimin e së drejtës kushtetuese, Revista ‘Jeta Juridike’, Nr. 2/2010  

 

Jurisprudencë

-          Vendime të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë: nr. 19/2007; nr.23/2014; nr.5/2014; nr.24/2006; nr. 2/2013;  nr. 7/2013;  nr.4/1957; nr.67/1973; nr.447/1988; nr.37/2004; nr.32/2009;

-          Vendime të Gjykatës Kushtetuese të Italisë nr.115/2011 dhe 171/2007

-          Vendimi i Gjykatës Kushtetuese Federale të Gjermanisë 45 BverfGE I (1977) për çështjen Budget Control

-          Vendime të Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut për çështjet: Burdon kundër Mbretërisë Bashkuar, datë 29 Prill 2008; Della Ciaja kundër Italisë, datë 22 Qershor 1999



[1] Shih: Paul Posner, Chung-Keun Park, Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations, OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No. 3

[2] Shih: Lienert, Ian and Moo-Kyung Jung (2004), The Legal Framework for Budget Systems: An International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, 4:3, OECD Publishing, Paris

[3] Shih: OECD 2007, Sondazh për Praktikat dhe Procedurat buxhetore, Paris, www.oecd.org/gov/budget/database.

[4] Shih Wehner, Joachim, Back from the Sidelines? Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle, World Bank Institute (2004),Washington DC

[5] Shih Blöndal, Jón R., Dirk-Jan Kraan and Michael Ruffner (2003), Budgeting in the United States, OECD Journal on Budgeting, 3:2, fq.7-53

[6] Rregullorja e Kuvendit të RSH-së i ka kushtuar një kre të veçantë procedurave për shqyrtimin e projektligjit të buxhetit të shtetit dhe të projektligjeve financiare. Sipas nenit 79 të Rregullores, “Komisioni për Ekonominë dhe Financat është komisioni përgjegjës për shqyrtimin e projektligjit të Buxhetit të Shtetit dhe projektligjeve financiare që kanë lidhje drejtpërdrejtë me të.”; sipas nenit 80, komisionet e përhershme, sipas fushave që mbulojnë, organizojnë punën për shqyrtimin e projektligjit për Buxhetin e Shtetit dhe projektligjeve financiare dhe në përfundim të shqyrtimit hartojnë një raport vlerësimi dhe ia dërgojnë menjëherë Komisionit për Ekonominë dhe Financat.

[7] Shih: Schick, Allen (2002), Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy?, OECD Journal on Budgeting, 1:3, fq.15-42

[8] Ligji nr. 9936, datë 26.06.2008 “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar më së fundmi me ligjin nr. 57 datë 02.06.2016, nenet 29 e vijues

[9] Shih vendimin nr.19/2007 të Gjykatës Kushtetuese

[10] Shih vendimin nr.23/2014 të Gjykatës Kushtetuese

[11] Shih mendimin e pakicës të gjyqtarëve B. Dedja, V. Kristo, F. Lulo dhe mendimin paralel të gjyqtares A. Xhoxhaj.

[12] Shih mendimin paralel të gjyqtares A. Xhoxhaj.

[13] Shih vendimin nr.5/2014 të GJK.

[14] Shih vendimin nr.24/2006 të Gjykatës Kushtetuese

[15] Ky qëndrim është shprehur nga pëfaqësuesi i Kuvendit, gjatë shqyrtimit të çështjes me objekt “Shfuqizimi, si i papajtueshëm me Kushtetutën, i aktit normativ të Këshillit të Ministrave nr. 6, datë 04.10.2013 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr.119/2012 ‘Për buxhetin e vitit 2013’”, me kërkues një grup deputetësh (një e pesta); vendimi nr.23/2014 i Gjykatës Kushtetuese

[16] Shih Vorpsi, Arta, Akti normativ me fuqinë e ligjit në këndvështrimin e së drejtës kushtetuese, Revista ‘Jeta Juridike’, nr.2/2010, fq.53.

[17] Për ilustrim po përmendim: ligj nr.8189, datë 30.01.1997 “Për miratimin me ndryshime të dekretit nr.1673 datë 20.12.1996 “Për tatimin mbi të ardhurat personale” ”; ligj nr.8191, datë 6.02.1997 “Për miratimin me ndryshime të dekretit nr.1700, datë 9.1.1997 “Për një ndryshim në ligjin nr.7777, datë 22.12.1993 “Për sistemin e taksave në Republikën e Shqipërisë””; ligj nr.8084, datë 7.3.1996 “Për miratimin me disa shtesa e ndryshime të dekretit nr.1359, datë 5.2.1996 “Për disa ndryshime në dekretin nr.1254, datë 19.10.1995 “Për kompesimin e ish-pronarëve të tokës bujqësore dhe të trojeve në zonat turistike dhe në qendrat e banuara”, ndryshuar me ligjin nr.8024, datë 2.11.1995””.

[18] Shih vendimin nr. 2/2013 të GJK

[19] Shih vendimin nr. 7/2013 të Gjykatës Kushtetuese

[20] Po aty

[21] Shih vendimet nr.4/1957; nr.67/1973; nr.447/1988; nr.37/2004; nr.32/2009; nr.115/2011 të Gjykatës Kushtetuese italiane

[22] Neni 77 i Kushtetutës Italiane: “ Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.

I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.”

[23] Donald P. Kommers, Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, bot. ‘Duke University Press’, 1997, përkthimi shqip: Petrit Plloçi, fq.123

[24] 45 BverfGE I (1977)

[25] Shih Donald P. Kommers, Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, bot. ‘Duke University Press’, 1997, përkth. Shqip: Petrit Plloçi, fq.123