A D M I N I S T R A T I V E

 

 Engert PËLLUMBI

Këshilltar Ligjor pranë Gjykatës së Lartë,

Tiranë

 

Hyrje

 

Një ndër parimet mbi të cilat ndërtohen demokracitë kushtetuese është ai i ndarjes ndërmjet pushteteve. Ky parim është sanksionuar si një nga vlerat themelore të një shoqërie pluraliste, e cila synon mbrojtjen dhe promovimin e të drejtave dhe lirive themelore të anëtarëve të bashkësisë së saj. Në thelb të parimit të ndarjes së pushteteve qëndron shpërndarja e kompetencave në organe dhe institucione të ndryshme shtetërore.

 

Megjithatë, në praktikë, kjo ndarje ndërmjet degëve të qeverisjes nuk është hermetike. Organi i njërit prej pushteteve mund të ushtrojë edhe kompetenca që natyralisht do t’i takonin organit të një pushteti tjetër. Në këtë kuadër, organi ligjvënës mund të ushtrojë kompetenca gjyqësore në rastin e procedurave të shkarkimit të funksionarëve të lartë të shtetit (impeachment), titullarët e organeve gjyqësore mund të kryejnë detyra me karakter ekzekutiv – urdhërdhënës në funksionin e tyre si kreu i institucionit dhe organet e pushtetit ekzekutiv mund të kryejnë veprimtari me natyrë legjislative, duke nxjerrë edhe ato vetë rregulla të përgjithshme sjelljeje.

Në skemën e ndarjes së pushteteve, kompetenca për të krijuar rregulla të përgjithshme për disiplinimin e marrëdhënieve juridike ndërmjet anëtarëve të shoqërisë si dhe ndërmjet tyre dhe institucioneve shtetërore, si rregull i përket organit të ngarkuar nga Kushtetuta me administrimin e procesit ligjvënës, parlamentit. Gjithsesi, ky proces, në raste të veçanta dhe për arsye specifike, mund t’i ngarkohet edhe organeve që i përkasin pushteteve të tjera.

Në këtë aspekt, dy janë situatat gjatë të cilave organe të tjera mund të marrin dhe të ushtrojnë kompetenca me natyrë ligjbërëse. Së pari, ekzistenca e rrethanave të jashtëzakonshme ose atyre të nevojës dhe urgjencës që e bëjnë të pamundur ose tepër të vështirë mbledhjen në sesion të organit legjislativ dhe, së dyti, delegimi nga vetë ky organ ligjbërës i kompetencës për të hartuar rregulla sjelljeje me natyrë të përgjithshme nga ana e organit të deleguar.

Në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë ekzistojnë të dyja këto situata për shkak të të cilave pushteti për nxjerrjen e normave me karakter të përgjithshëm ushtrohet nga një degë qeverisjeje e ndryshme prej asaj legjislative.

Për sa i përket situatës së parë, Kushtetuta identifikon dy raste në të cilat pushteti ligjvënës nuk ushtrohet nga Kuvendi, por përkatësisht nga Këshilli i Ministrave,[1] si edhe nga Presidenti i Republikës.[2] Ajo që vihet re në të dyja situatat është se, në secilin prej tyre, kontrolli nga ana e Kuvendit, si organi i ngarkuar në mënyrë kushtetuese për të ushtruar pushtetin ligjvënës, nuk mund të shmanget kurrsesi, kjo në zbatim të parimit të kontrollit dhe balancës ndërmjet pushteteve.

Në lidhje me situatën e dytë, delegimin nga ana e organit ligjvënës organeve të tjera të pushtetit publik, të të drejtës për të nxjerrë akte me natyrë quasi legjislative, kjo parashikohet në nenin 118 të Kushtetutës.[3] Kjo dispozitë përcakton të gjitha kriteret që duhet të përmbushen me qëllim që organi i deleguar, i cili në çdo rast duhet të jetë një organ i parashikuar në Kushtetutë, të ketë të drejtën për ta ushtruar këtë pushtet quasi legjislativ.

Kuvendi është organi i vetëm i veshur nga Kushtetuta me pushtetin për miratimin e ligjeve në kuptimin formal. Me ligj, në kuptimin formal (stricto sensu) kuptojmë aktin normativ (rregullat normative) të miratuara nga Kuvendi, sipas një procedure të caktuar. Si rregull i përgjithshëm, ligjvënësi duhet të parashikojë me ligj rregullat thelbësore në një fushë ose në një marrëdhënie të caktuar dhe të ngarkojë organet e tjera kushtetuese për nxjerrjen e akteve nënligjore në zbatim të ligjeve”.[4]

Në kohët e sotme të zhvillimeve të vrullshme në të gjitha fushat e jetës është krejtësisht e pamundur që organi ligjvënës të rregullojë me detaje, në tërësi, aspektet dhe hollësitë e një fushe të caktuar. Mënyra e përbërjes, natyra e procedurave që ndjek dhe kohëzgjatja e procesit ligjvënës e pamundësojnë infiltrimin e procesit të mirëfilltë ligjvënës në të gjithë detajet e sferës që synohet të normohet. Për këtë shkak, nëpërmjet ligjit, organi legjislativ përcakton parimet, institutet dhe linjat kryesore të cilat rregullojnë marrëdhëniet që i përkasin kësaj sfere. Më tej, janë organe të tjera, të deleguara prej tij, ato që për shkak te fleksibilitetit të vendimmarrjes, detajojnë aspektet e rregulluara në parim nga ligji.

 

Natyra e aktit nënligjor normativ

 

Sipas Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë procesi ligjvënës është ekskluzivitet vetëm i Kuvendit. Megjithatë, siç u theksua, ligji i miratuar nga Kuvendi mund të autorizojë një organ tjetër kushtetues, të pushtetit qendror ose vendor, për të nxjerrë rregullime të detajuara të fushës së normuar, në bazë e për zbatim të ligjit. Këto rregullime të cilat synojnë të kapilarizojnë zbatimin e ligjit në terminologjinë e së drejtës janë quajtur akte nënligjore normative. “Akti nënligjor normativ është çdo vullnet i shprehur nga organi publik, në ushtrim të funksionit të tij publik, që rregullon marrëdhënie të përcaktuara me ligj, duke vendosur rregulla të përgjithshme sjelljeje dhe që nuk shteron në zbatimin e tij”.[5]

Doktrina juridike, legjislacioni, por edhe jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese kanë identifikuar kriteret që përcaktojnë ndarjen e aktit nënligjor në individual ose normativ, të cilat janë: “(i) Subjektet të cilave akti u drejtohet – subjekte individualisht të përcaktuara të së drejtës/një grup personash të përcaktueshëm në bazë të karakteristikave të përgjithshme, ose subjekte të papërcaktuara të së drejtës; (ii) Objekti – krijimi, ndryshimi ose shuarja e një marrëdhënieje juridike konkrete të së drejtës administrative, ose përcaktimi i normave të përgjithshme të sjelljes, me karakter abstrakt; (iii) Karakteri shterues/jo shterues – efektet shtrihen tek subjekte të përcaktuara dhe në mënyrë të njëhershme, ose tek subjekte të papërcaktuar të së drejtës, në mënyrë të vazhdueshme dhe jo të njëhershme”.[6]   

Nga ana e saj, Kushtetuta përcakton rast pas rasti llojin e aktit nënligjor që organi qendror ose vendor i pushtetit miraton. Kështu p.sh., Këshilli i Ministrave nxjerr vendime dhe udhëzime,[7] kryeministri nxjerr urdhra,[8] ministri nxjerr urdhra dhe udhëzime,[9] këshilli i qarkut ka të drejtë të nxjerrë urdhëresa dhe vendime me fuqi detyruese të përgjithshme për qarkun,[10] organet e njësive të qeverisjes vendore nxjerrin urdhëresa, vendime dhe urdhra.[11] 

Po t’i referohemi përmbajtjes së dispozitave të Kushtetutës do të vërejmë se e drejta për të nxjerrë akte normative në bazë e për zbatim të ligjit i është njohur vetëm organeve të parashikuara në Kushtetutë. Kjo do të thotë se organet e krijuara me ligj nuk e kanë një të drejtë të tillë. Ato mund të nxjerrin rregullore me karakter të brendshëm, të cilat janë të detyrueshme vetëm për njësitë administrative që varen prej tyre. Këto akte nxirren në bazë të ligjit dhe nuk mund të shërbejnë si bazë për të marrë vendime në lidhje me individët dhe subjektet e tjera.[12]

Regjimi juridik i akteve nënligjore normative sanksionohet në nenin 118 të Kushtetutës. “Kjo dispozitë kushtetuese nënkupton një legjislacion formal. Pikësëpari, kompetenca për të nxjerrë akte nënligjore nuk mund të tejkalojë rregullimin kushtetues të kësaj dispozite. Nga ana tjetër, kompetenca e nxjerrjes së akteve nënligjore, në kuptim të këtij autorizimi legjislativ, është e kufizuar vetëm te organet e parashikuara në Kushtetutë, të cilat ndalohen që të delegojnë kompetencën e tyre në ndonjë organ tjetër në varësi të tyre”.[13]

Edhe Gjykata Kushtetuese, në jurisprudencën e saj, ka bërë dallimin ndërmjet akteve nënligjore normative që nxirren nga organet e pushtetit qendror dhe vendor, ose ato që konsiderohen si legjislacion dytësor, me aktet e tjera, të cilat, edhe pse kanë karakter normativ (përcaktojnë rregulla të përgjithshme) dhe dalin në bazë të ligjit, nuk kanë për qëllim rregullimin e raporteve juridike të subjekteve të cilëve iu drejtohet ligji, por shërbejnë vetëm si mjete për organizimin dhe funksionimin e brendshëm të institucionit përgjegjës. Një dallim të tillë Gjykata Kushtetuese e ka bërë me qëllim për të definuar juridiksionin e saj për sa i përket shqyrtimit të pajtueshmërisë me Kushtetutën dhe marrëveshjet ndërkombëtare të akteve nënligjore normative, sipas nenit 131/c të Kushtetutës.[14]

Në vendimin nr. 30, datë 2.3.2012, në shqyrtimin si të papajtueshëm me Kushtetutën, të vendimit nr. 19, datë 21.6.2011, të Këshillit Drejtues të Shkollës së Magjistraturës “Për disa shtesa dhe ndryshime në Rregulloren e Brendshme të Shkollës së Magjistraturës”, Gjykata Kushtetuese është shprehur se akti që kërkohet të bëhet objekt shqyrtimi nga Gjykata Kushtetuese, edhe pse është një akt normativ, nuk përfshihet në llojet e akteve normative për të cilat ka juridiksionin kjo gjykatë (ligji, marrëveshjet ndërkombëtare dhe aktet nënligjore normative).

Terminologjisë së përdorur në nenin 118 të Kushtetutës, dispozitë në të cilën theksohet se aktet nënligjore nxirren në bazë dhe për zbatim të ligjeve nga organet e parashikuara në Kushtetutë, mendoj se nuk mund t’i bëhet interpretim i zgjeruar. Legjislacioni dytësor, sikurse konsiderohet nxjerrja e akteve nënligjore në bazë e për zbatim të ligjit, është një veprimtari me një rëndësi të tillë sa nuk mund t’i besohet çdo lloj organi. Duke qenë se aktet normative të nxjerra në bazë e për zbatim të ligjit janë ligj në kuptimin material (norma sjellje me karakter të përgjithshëm) një pushtet i tillë nuk mund t’i jepet çdo lloj organi, krijimi, funksionimi dhe abrogimi i të cilit mund të bëhet me ligj me një shumicë të thjeshtë në Kuvend. Kjo përforcohet edhe nga fakti se organi i autorizuar me ligj për të nxjerrë akte nënligjore, siç specifikohet në paragrafin 2 të kësaj dispozite, nuk mund t’ia delegojë kompetencën e tij një organi tjetër.[15]

Megjithatë, në praktikë, nuk mungojnë rastet kur organe të tjera, të ndryshme nga ato të parashikuara në Kushtetutë (organe të krijuara me ligj), kanë nxjerrë akte normative të autorizuar nga ligji përkatës.[16] Një situatë e tillë mendoj se vjen në kundërshtim me parashikimin e nenit 118 të Kushtetutës. Kjo dispozitë, në mënyrë të qartë, ia njeh këtë të drejtë vetëm organeve të parashikuara në Kushtetutë.

Një akt nënligjor normativ (aktet për të cilat bën fjalë neni 118 i Kushtetutës) mund të nxirret nga një organ i paparashikuar në Kushtetutë (organ i krijuar me ligj) në dy situata, ose kur vetë ligji, në kundërshtim me parashikimin kushtetues të sipërpërmendur, e autorizon një organ të tillë,[17] ose kur ky organ e nxjerr këtë akt pa autorizimin e ligjit.[18]

“Institucionet kushtetuese konsiderohen si elemente të domosdoshme dhe të pandashme të shtetit, sepse mungesa e njërit do të sillte ndalimin e veprimtarisë së plotë shtetërore dhe zëvendësimi i tyre me institucione të tjera nuk mund të mos shkaktonte ndryshim në mënyrë rrënjësore të formës së shtetit. Struktura bazë e këtyre institucioneve përcaktohet në mënyrë të drejtpërdrejtë e të plotë nga Kushtetuta. Megjithatë, ndërsa institucionet kushtetuese janë përcaktuar në Kushtetutë, jo të gjithë institucionet e parashikuara në Kushtetutë konsiderohen si “institucione/organe kushtetuese”. Pra, dallimi mes institucioneve kushtetuese dhe institucioneve të parashikuara nga Kushtetuta, pavarësisht nga fakti i përmendjes shprehimisht prej saj, qëndron se të parët janë organe të nevojshëm e të pashmangshëm në përcaktimin e formës se shtetit dhe të qeverisjes, ndërsa të dytët kontribuojnë për përcaktimin e rregullimit demokratik kushtetues dhe si organe ndihmëse nuk janë thelbësore për strukturën kushtetuese të shtetit. Kuptimi i termit “institucioneve të parashikuara nga Kushtetuta” lidhet me vullnetin e kushtetutëbërësit për t’i dhënë institucionit personalitet juridik, me qëllim përmbushjen prej tij të kompetencës specifike kushtetuese”.[19] “Pra, me organ të parashikuar nga Kushtetuta, në kuptim të nenit 118, pika 1, do të kuptojmë atë organ, i cili plotëson dy kushte: a) përmendet në Kushtetutë; dhe b) i është dhënë/veshur një kompetencë specifike nga vetë Kushtetuta”.[20] 

 

Paligjshmëria dhe antikushtetutshmëria e aktit nënligjor normativ              

 

Parimi i shtetit të së drejtës i detyron të gjitha organet e pushtetit publik që t’i ushtrojnë kompetencat e tyre vetëm në kuadër dhe në bazë të normave kushtetuese. Aktet juridike që nxirren nga këto organe duhet të jenë në pajtim me aktet juridike më të larta si në kuptimin formal, ashtu edhe në atë material. Respektimi i hierarkisë së akteve normative është një detyrim që rrjedh nga parimi i shtetit të së drejtës dhe i koherencës në sistemin ligjor”.[21]

Piramida e akteve normative, e sanksionuar në nenin 116 të Kushtetutës, përcakton marrëdhëniet midis normave juridike, të cilat bazohen në raportin e mbi/nënvendosjes së tyre. Rendi juridik nuk është një radhitje e barasvlershme normash, por një sistem hierarkik, i cili përbëhet nga nivele të ndryshme vlefshmërie dhe në secilin prej këtyre niveleve qëndron një normë ose grup normash, duke përftuar kështu edhe fuqinë e caktuar juridike. Kjo piramidë aktesh normative ka në majë të saj Kushtetutën, e cila shërben si burim për aktet e tjera juridike”.[22]

Parimi i kushtetutshmërisë, si shprehja më sublime e shtetit të së drejtës, përmban në vetvete edhe një parim të nënrenditur, parimin e ligjshmërisë. Parimi i ligjshmërisë presupozon që të gjitha aktet dhe veprimet e autoriteteve publike duhet të jenë në përputhje me ligjin. Në këtë kuadër, aktet nënligjore normative jo vetëm që duhet të inkorporojnë parimet kushtetuese por duhet të jenë në përputhje edhe me përmbajtjen e ligjit, si në aspektin formal (forma dhe procedura e miratimit) ashtu edhe në aspektin substancial.

Ligjshmëria e aktit administrativ (qoftë ai individual apo normativ) kërkon detyrimisht nga secili organ i administratës publike respektimin me përpikmëri dhe rigorozitet të disa elementëve thelbësorë, si kompetenca e organit, procedura administrative e ndjekur për nxjerrjen e aktit, respektimi i formës apo i elementëve të detyrueshëm të aktit, ekzistenca e autorizimit ligjor, respektimi i ligjit material, i diskrecioni të organit etj.[23]

Megjithatë, siç u theksua, parimi i ligjshmërisë është shprehje e parimit të kushtetutshmërisë. Një akt i organeve publike që cenon parashikimet e ligjit, qoftë nga pikëpamja formale qoftë nga ajo materiale, cenon njëkohësisht edhe hierarkinë e burimeve të së drejtës të sanksionuar në Kushtetutë. Nga ana tjetër, kjo përbën shkelje të parimit të kushtetutshmërisë (kryerja e veprimtarisë së organeve publike në bazë e për zbatim të Kushtetutës) dhe të vetë parimit të shtetit të së drejtës.

Nga përmbajtja e nenit 118 të Kushtetutës rrjedh se asnjë akt normativ nuk mund të tejkalojë caqet e ligjit. Nëse organi administrativ nxjerr një akt nënligjor normativ tej hapësirës së ligjit (pra, nuk respekton katër kriteret kryesore që jep kjo dispozitë kushtetuese), është e kuptueshme se akti do të jetë i paligjshëm, por njëkohësisht edhe antikushtetues. Pra, mosrespektimi i kërkesave të ligjit konkret e bën aktin normativ të paligjshëm, por njëkohësisht edhe antikushtetues”.[24]

Në këtë kuptim, paligjshmëria dhe antikushtetutshmëria e aktit nënligjor normativ qëndrojnë në simbiozë me njëra – tjetrën. Ekzistenca e njërës sjell detyrimisht edhe ekzistencën e tjetrës. Akti nënligjor normativ i paligjshëm është edhe antikushtetues për shkak të shkeljes së parimeve kushtetuese të ligjshmërisë (neni 118 i Kushtetutës) dhe hierarkisë së akteve (neni 116 i Kushtetutës).

Në këtë përfundim ka ardhur edhe Gjykata Kushtetuese e Republikës së Shqipërisë në lidhje me kushtetutshmërinë e Vendimit të Këshillit të Ministrave nr. 37, datë 21.1.2016 “Për përcaktimin e pagës mujore, për efekt të llogaritjes së kontributeve të detyrueshme të sigurimeve shoqërore dhe të sigurimit shëndetësor për personat e regjistruar si të vetëpunësuar, të cilët kryejnë veprimtari ekonomike profesionale dhe punonjësit e papaguar që punojnë e bashkëjetojnë me të”, duke argumentuar se ky akt nënligjor ka shkelur hierarkinë e akteve pasi nuk i është përmbajtur në mënyrë rigoroze urdhërimeve ligjore (ligji nr. 143/2015 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9136, datë 11.09.2013 “Për mbledhjen e kontributeve të detyrueshme të sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore në Republikën e Shqipërisë”), duke cenuar në këtë mënyrë rezervën ligjore relative, në referim të nenit 118 të Kushtetutës.[25] 

Nga ana tjetër, një akt nënligjor normativ antikushtetues (me përmbajtje që vjen në kundërshtim me parimet kushtetuese, si p.sh., në shkelje të parimeve të barazisë, mosdiskriminimit, ndarjes së pushteteve, etj) është njëkohësisht edhe i paligjshëm, nëse ligji në vetvete është kushtetues (nuk shkel parimet kushtetuese të sipërpërmendura), kjo pasi një ligj kushtetues nuk mund të autorizojë nxjerrjen e një akti nënligjor normativ antikushtetues.

I vetmi përjashtim, në këtë situatë është kur vetë ligji është antikushtetues. Në këtë rast, edhe nëse akti nënligjor normativ është nxjerrë në përputhje me një ligj antikushtetues apo edhe nëse është nxjerrë në kundërshtim me të, do të konsiderohet antikushtetues, sepse, duke qenë një burim i së drejtës i ndërvarur nga një burim më i lartë, prej të cilit e merr vlefshmërinë, do të ndjekë fatin e këtij të fundit dhe nuk mund të ketë një ekzistencë të pavarur.

I vetmi rast që del nga skema e mësipërme është kur akti nënligjor normativ ka dalë jo në bazë e për zbatim të ndonjë ligji të caktuar.[26] Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, ndryshe nga Ligji nr. 7491, datë 29.4.1991 “Për dispozitat kryesore kushtetuese”,[27] nuk e parashikon nxjerrjen e akteve nënligjore normative në bazë e për zbatim të Kushtetutës, por vetëm në bazë e për zbatim të ligjit. Si rrjedhojë, një akt nënligjor normativ që nuk ka dalë në bazë e për zbatim të ndonjë ligji është antikushtetues për të njëjtat arsye (shkeljes së parimit të ligjshmërisë).     

 

Akti nënligjor normativ ndërmjet juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese dhe atij të Gjykatës Administrative të Apelit

 

Një ndër kompetencat që i njiheshin Gjykatës Kushtetuese sipas ligjit nr. 7561, datë 29.4.1992, “Për disa ndryshime e plotësime në ligjin nr. 7491, datë 29.4.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese”” ishte edhe gjykimi i pajtueshmërisë së akteve dhe dispozitave nënligjore me Kushtetutën dhe me ligjin.[28] Në këtë kontekst, këtij institucioni iu njoh e drejta për të vlerësuar si ligjshmërinë ashtu edhe kushtetutshmërinë e akteve nënligjore normative. Ky pushtet, sipas modelit kelzenian, u vendos që të përqendrohej në një organ të vetëm.

E ndryshme ishte zgjidhja që përshtati kushtetutëbërësi shqiptar me Kushtetutën e vitit 1998. Në nenin 131 të saj, dispozitë e cila përcakton juridiksionin e Gjykatës Kushtetuese, përcaktohet se kjo gjykatë vendos vetëm për pajtueshmërinë e akteve normative të organeve qendrore dhe vendore me Kushtetutën dhe me marrëveshjet ndërkombëtare. Për sa i përket kontrollit të ligjshmërisë së këtyre akteve nënligjore normative ajo adaptoi një qasje tjetër, të ngjashëm me modelin anglosakson të kontrollit të shpërndarë judicial review, duke iu njohur të gjithë gjyqtarëve të drejtën për vlerësuar ligjshmërinë e një akti nënligjor normativ gjatë gjykimit të një çështje.

Megjithatë, referuar përmbajtjes së nenit 326, pika “a”, të Kodit të Procedurës Civile, dispozitë e cila ishte në fuqi në kohen e miratimit të Kushtetutës, gjyqtarët nuk kishin të drejtë të vendosnin shfuqizimin e një akti nënligjor normativ, por vetëm të vlerësonin ligjshmërinë e saj, në funksion të zgjidhjes së çështjes. Nga kjo dispozitë deduktohet se rendi juridik shqiptar, deri në miratimin e ligjit nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”, nuk njihte një mjet juridik (padi) me të cilën të sfidohej ligjshmëria e një akti nënligjor normativ në rrugën e një gjykimi abstrakt, nga një gjykatë e zakonshme.

Një zgjedhje e tillë e ligjvënësit mund të justifikohej me dy arsye. Së pari, me faktin se individët mund ta realizonin mbrojtjen e të drejtave dhe interesave të tyre të shkelura përmes padisë së zakonshme, padi në të cilën ata do të argumentonin paligjshmërinë e aktit nënligjor normativ dhe do të kishin mundësinë të pretendonin rregullimin e pasojave përkatëse. Së dyti, një kategorie subjektesh, neni 134 i Kushtetutës i njeh mundësinë për të paraqitur një kërkesë përpara Gjykatës Kushtetuese përmes së cilës të sfidohet, nëpërmjet procesit abstrakt të gjykimit, kushtetutshmëria e aktit nënligjor normativ. Siç u theksua më sipër, kontrolli i kushtetutshmërisë nënkupton edhe kontrollin e ligjshmërisë, pasi paligjshmëria e aktit nënligjor normativ përbën edhe antikushtetutshmëri të tij. Pra, Gjykata Kushtetuese mund të gjykojë ligjshmërinë e aktit përmes analizës së respektimit të parimeve kushtetuese nga ana e tij. Të njëjtin qëndrim ka mbajtur edhe doktrina juridike në lidhje me kontrollin abstrakt të ligjshmërisë së aktit nënligjor normativ.[29]

Me hyrjen në fuqi të ligjit nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative” për herë të parë u parashikua një padi ndaj aktit nënligjor normativ në gjykatat e zakonshme. Kjo kompetencë iu ngarkua Gjykatës Administrative të Apelit, e cila në këtë rast do të gjykojë si shkallë e parë, si dhe Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë në rrugën e kontrollit të vendimit mbi bazën e rekursit. Në të njëjtën kohë u parashikua që organi që do ta kishte këtë kompetencë (Gjykata Administrative e Apelit) do të ishte unike të skemën e gjykatave administrative. Kjo rezulton jo vetëm nga interpretimi gjuhësor i ligjit, i cili identifikon vetëm një Gjykatë Administrative të Apelit tek sa flet në numrin njëjës, por edhe për faktin se ndaj akteve normative nënligjore të pushtetit qendror nuk mund të ketë veçse një gjykatë kompetente, e cila e shtrin juridiksionin e saj territorial në të gjithë Republikën e Shqipërisë, për sa kohë këto akte territorialisht kanë të njëjtën shtrirje.

Gjithashtu, ligji për gjykatat administrative përcakton edhe kriteret mbi bazën e të cilave do të ushtrohet kontrolli mbi ligjshmërinë ndaj aktit nënligjor normativ. Referuar nenit 37, pikat 3 dhe 4, të ligjit në fjalë, Gjykata Administrative e Apelit, shqyrton ligjshmërinë e aktit që kundërshtohet, duke vlerësuar se: a) zgjedhja nga organi publik është bërë në  përputhje me objektivin dhe qëllimin e ligjit; b) zgjedhja nga organi publik është bërë vetëm për të arritur qëllimin e ligjit dhe c) zgjedhja nga organi publik është në raport të drejtë me nevojën që e ka diktuar atë.

Me fillimin e funksionimit të gjykatave administrative dhe, mbi të gjitha, krijimin e një gjykate të specializuar për të gjykuar ligjshmërinë e aktit nënligjor normativ, u duk sikur problemi i kontrollit të ligjshmërisë së këtyre akteve u zgjidh një herë e përgjithmonë. Mirëpo ishte pikërisht prezantimi i juridiksionit fillestar të Gjykatës Administrative të Apelit, në gjykimin e ligjshmërisë së akteve nënligjore normative, si një mjet i ri në rendin juridik shqiptar, ai që futi konfuzion në praktikë por edhe në diskutimet teorike të çështjes, duke ngritur shumë dilema.

Parashikimet e Kushtetutës (neni 131/c) dhe të ligjit për gjykatat administrative, që përcaktojnë juridiksionin ndërmjet Gjykatës Kushtetuese dhe gjykatave administrative, në drejtim të shqyrtimit të vlefshmërisë së akteve nënligjore normative, evidentojnë jo vetëm një raport ndërmjet kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë, por krijojnë edhe mundësinë për një mosmarrëveshje juridiksionale ndërmjet gjykatave”.[30]

Pyetjet që rëndom do të shtroheshin në këtë situatë do të ishin: ku mbaron paligjshmëria dhe ku fillon antikushtetutshmëria e një akti normativ nënligjor, apo cilat janë kriteret për të bërë dallimin ndërmjet paligjshmërisë dhe antikushtetutshmërisë së aktit nënligjor normativ, duke dalluar sakaq juridiksionin e Gjykatës Administrative të Apelit nga juridiksioni i Gjykatës Kushtetuese.

Përgjigja më naive në këtë rast do të ishte se paligjshmëria ndodh në ato raste kur akti nënligjor normativ vjen në kundërshtim me formën, procedurën, kompetencën e organit që ka për detyrë ta nxjerrë, sikurse parashikohet në ligj, si dhe me përmbajtjen e qëllimin e ligjit, ndërsa antikushtetutshmëria kur përmbajtja e aktit vjen në kundërshtim me parimet dhe normat konkrete kushtetuese. Rrjedhimisht edhe juridiksioni ndërmjet dy gjykatave do të përcaktohet nga lloji i defektit që akti paraqet, i pretenduar në mjetin e përdorur nga subjekti përkatës për të aksesuar në gjykatë.

Vlerësoj se një zgjidhje e tillë është krejtësisht formaliste dhe nuk mban në konsideratë simbiozën paligjshmëri – antikushtetutshmëri, të trajtuar më lart në këtë punim. Gjithashtu, ajo nuk i jep përgjigje pyetjes se si do të përcaktohet juridiksioni ndërmjet Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës Administrative të Apelit në rast se subjekti përkatës ngre si pretendim edhe paligjshmërinë edhe antikushtetutshmërinë e aktit nënligjor normativ të kundërshtuar prej tij. Për këtë nuk mund të kemi një përgjigje nga një ndarje e tillë mekanike ndërmjet paligjshmërisë dhe antikushtetutshmërisë.

Doktrina juridike si dhe jurisprudenca gjyqësore janë përpjekur që të ofrojnë zgjidhje të ndryshme, nisur nga qasjet që kanë pasur rreth tematikës, por pa arritur që të japin një përgjigje përfundimtare.

Kështu, është parashtruar mendimi se ndarja ndërmjet dy juridiksioneve do të bëhet nisur nga fakti nëse akti normativ nënligjor i kundërshtuar është nxjerrë nga një organ i parashikuar në Kushtetutë apo një organ i krijuar me ligj. Në rastin e parë juridiksioni i përket Gjykatës Kushtetuese, ndërsa në rastin e dytë Gjykatës Administrative të Apelit.[31] Gjithsesi autori mban qëndrimin se një ndarje e tillë do të jetë e mundshme vetëm kur neni 118 i Kushtetutës tu njohë të drejtën për të nxjerrë akte normative nënligjore edhe organeve të krijuara me ligj.

Një tjetër mendim i dhënë nga doktrina është ai se ndarja ndërmjet dy juridiksioneve do të bëhet bazuar në llojin e pretendimit të ngritur nga kërkuesi, përkatësisht nëse kërkuesi pretendon paligjshmërinë apo antikushtetutshmërinë e aktit nënligjor normativ.[32] Një mendim i tillë ka dominuar edhe në praktikën e Gjykatës Administrative të Apelit[33] si dhe në atë të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë,[34] në rastet kur Gjykata Administrative e Apelit ka gjykuar me juridiksion fillestar paditë kundër aktit nënligjor normativ.

Në këto raste Kolegji Administrativ i Gjykatës së Lartë është shprehur se “dallimi midis këtyre dy juridiksioneve del qartë nga fusha e veprimit të Gjykatës Administrative të Apelit dhe Gjykatës Kushtetuese. Ndërsa Gjykata Administrative e Apelit kontrollon ligjshmërinë e këtyre akteve, (nëse akti vjen apo jo në kundërshtim me ligjin mbi të cilin ai ka dalë) kushtetuta e kufizon kontrollin e gjykatës kushtetuese ndaj tyre duke u fokusuar në legjitimitetin kushtetues të normës apo të aktit administrativ (d.m.th nëse akti/norma apo ligji vjen në kundërshtim me kushtetutën)”.[35]

Sikurse jam shprehur më lartë, një ndarje e tillë ndërmjet juridiksioneve është mekanike dhe formaliste, nuk mban parasysh dualizmin paligjshmëri – antikushtetutshmëri dhe, për më tepër, nuk i jep zgjidhje situatës në të cilën subjekti iniciues i procesit pretendon njëkohësisht paligjshmërinë dhe antikushtetutshmërinë e aktit nënligjor normativ të kundërshtuar prej tij.

Një tjetër mendim i dhënë në praktikën gjyqësore ka qenë ai që ndarjen ndërmjet juridiksioneve e ka bërë bazuar në parimin e subsidiaritetit. Sipas këtij mendimi gjykimi kushtetues nga natyra është një gjykim subsidiar (kompelementar) dhe si i tillë mund të investohet vetëm kur subjekti iniciues i procesit nuk ka më mjete të tjera juridike në dispozicion.

Mendoj se një qëndrim i tillë është më pranë zgjidhjes së dilemës në raport me mendimet e tjera të ofruara. Referuar nenit 124 të Kushtetutës, misioni i Gjykatës Kushtetuese konsiston në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve kushtetuese dhe realizimin e interpretimit përfundimtar të Kushtetutës. Juridiksioni i kësaj gjykate mund të investohet vetëm kur nuk ekzistojnë mjete të tjera juridike për të zgjidhur një mosmarrëveshje me natyrë kushtetuese ose kur këto mjete janë ezauruar në mënyrë të pasuksesshme.

Neni 131 i Kushtetutës përcakton kompetencat e Gjykatës, ndër të cilat dhe kompetencën për kontrollin kushtetues ndaj akteve normative të organeve qendrore dhe vendore me Kushtetutën dhe marrëveshjet ndërkombëtare (neni 131/c). Në pamje të parë, në këndvështrimin literal, neni 131 i Kushtetutës nuk kërkon shterimin e mjeteve për subjektet që i drejtohen Gjykatës Kushtetuese për kontrollin abstrakt të akteve nënligjore normative, në ndryshim nga kontrolli i kërkesave të individëve për shkelje të të drejtave kushtetuese për një proces të rregullt ligjor, ku kjo kërkesë është e përcaktuar qartë (neni 131/f).

“Gjykata Kushtetuese, nëpërmjet dhënies së drejtësisë kushtetuese, siguron epërsinë e Kushtetutës në sistemin ligjor. Interpretimi përfundimtar i ligjit themelor të shtetit është një nga funksionet e rëndësishme të kësaj Gjykate dhe ajo e ushtron këtë kompetencë sa herë që vihet në lëvizje për t’u shprehur për një nga çështjet e parashikuara në nenin 131 të Kushtetutës dhe në normat e tjera kushtetuese. Shprehja “interpretimin përfundimtar” nënkupton se Gjykata Kushtetuese është instanca e fundit dhe, për rrjedhojë, vënia në lëvizje e saj, si rregull, duhet të bëhet pasi organet e tjera shtetërore të kenë mbajtur qëndrim për zbatimin e dispozitës kushtetuese. Ky kuptim është në harmoni dhe me përmbajtjen e nenit 4/3 të Kushtetutës”.[36]

Për analogji, Gjykata, në jurisprudencën e saj ka theksuar se në rastin e shqyrtimit të kërkesave individuale, në bazë të nenit 131/f të Kushtetutës, ajo udhëhiqet nga parimi i subsidiaritetit. Kontrolli i respektimit të standardeve kushtetuese për një proces të rregullt ligjor, është funksion edhe i gjykatave të zakonshme, e aq më tepër i Gjykatës së Lartë. Një linjë e tillë lidhur me raportin ndërmjet juridiksionit kushtetues dhe juridiksionit të gjykatave të zakonshme, kur është rasti i shqyrtimit nga ana e Gjykatës Kushtetuese të kërkesave individuale, në bazë të nenit 131/f të Kushtetutës, udhëhiqet nga parimi i subsidiaritetit (komplementaritetit)”.[37]

“Juridiksioni kushtetues për shkelje të të drejtave themelore për një proces të rregullt bëhet i mundur kur kërkuesi të ketë shteruar mjetet e ankimit pranë gjykatave të sistemit gjyqësor. Shterimi nënkupton që kërkuesi duhet t’i shfrytëzojë në shkallët e sistemit gjyqësor të gjitha mjetet e lejueshme dhe mundësitë procedurale për vendosjen në vend të të drejtave të pretenduara. Mjetet ligjore shterojnë kur në varësi të rrethanave të çështjes rregullat procedurale nuk parashikojnë mjete të tjera ankimi”.[38]

Parimi i subsidiaritetit është konsideruar si një vlerë e nënkuptuar kushtetuese në themelet e një shoqërie demokratike. Ai mund të jetë subsidiaritet institucional apo subsidiaritet juridiksional. Subsidiariteti institucional si parim ligjor është i konsoliduar dhe nënkupton që një organ gjithëpërfshirës më i lartë nuk duhet të merret me një çështje që një organ tjetër më i ulët mund të merret dhe ta zgjidhë atë në mënyrë efektive”.[39]

Subsidiariteti juridiksional është një instancë e subsidiaritetit institucional dhe ka të bëjë me ndarjen e përgjegjësisë për të gjykuar juridiksioneve të ndryshme. Koncepti i subsidiaritetit ka një rol konstruktiv në gjykimin dhe interpretimin kushtetues. Në jurisprudencën kushtetuese gjermane, subsidiariteti institucional pengon Gjykatën Federale të gjykojë mbi çështje për të cilat një juridiksion tjetër mund të vendosë”.[40]

Për sa u parashtrua më sipër, mendoj se elementi që do të bëjë dallimin ndërmjet juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese dhe atij të Gjykatës Administrative të Apelit do të jetë subjekti i cili inicion gjykimin përkatës. Në nenin 134 të Kushtetutës renditen subjektet të cilët mund të vënë në lëvizje këtë gjykatë. Referuar paragrafit të dytë të kësaj dispozite ata ndahen në subjekte me legjitimitet të pakushtëzuar dhe në subjekte me legjitimitet të kushtëzuar. Ndër subjektet me legjitimitet të kushtëzuar përfshihen organizatat dhe individët.

Nga ana tjetër, në nenin 15 të ligjit për gjykatat administrative janë renditur subjektet të cilat mund të vënë në lëvizje gjykimin administrativ. Në rrethin e subjekteve të legjitimuar janë shoqatat, grupet e interesit dhe individët. Shoqatave, si subjekte që venë në lëvizje gjykimin administrativ, së bashku me grupet e interesit, kjo e drejtë e tyre më së pari u njihet për të kundërshtuar një akt nënligjor normativ, në një gjykim abstrakt, pranë Gjykatës Administrative të Apelit. Megjithatë, kjo dispozitë (neni 15 i ligjit nr. 49/2012) nuk e përjashton apriori legjitimimin edhe të individëve për të investuar juridiksionin fillestar të Gjykatës Administrative të Apelit.

Në dallim nga shoqatat dhe grupet e interesit, të cilat, në kundërshtimin e aktit nënligjor normativ pranë Gjykatës Administrative të Apelit mjafton që të provojnë cenimin e një interesi të ligjshëm publik, individët mund t’i drejtohen kësaj gjykate për të iniciuar një gjykim abstrakt vetëm nëse provojnë interesin e tyre vetjak në çështje si dhe nëse nuk ekzistojnë mjetet të tjera për të rivendosur të drejtën e tyre. Nëse një akt normativ nënligjor nuk është drejtpërdrejt i zbatueshëm por kërkon nxjerrjen e akteve nënligjore normative atëherë individët nuk mund t’i drejtohen juridiksionit fillestar të Gjykatës Administrative të Apelit por duhet të përdorin mjetin e zakonshëm për ta, padinë e ngritur pranë gjykatës administrative të shkallës së parë. Në këtë drejtim, edhe Gjykata Administrative e Apelit tashmë e ka pranuar në jurisprudencën e saj legjitimimin e individëve si subjekte që mund të vënë në lëvizje juridiksionin e saj fillestar në paditë për shfuqizimin e aktit nënligjor normativ.[41]

Legjitimimi i individit në një gjykim abstrakt nuk përbën më një herezi për rendin tonë juridik. Në nenin 49, pika 3, shkronja “e”, të ligjit nr. 8577, datë 10.2.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar, parashikohet se të drejtën për të filluar një kontroll mbi pajtueshmërinë e ligjit ose akteve të tjera normative me Kushtetutën apo marrëveshjet ndërkombëtare e kanë edhe individët, kur pretendojnë se u cenohen në mënyrë të drejtpërdrejtë dhe reale të drejtat dhe liritë e tyre të parashikuara në Kushtetutë, pasi të kenë shteruar të gjitha mjetet juridike për këtë qëllim, si dhe kur akti që kundërshtojnë është drejtpërdrejt i zbatueshëm dhe nuk parashikon nxjerrjen e akteve nënligjore për zbatimin e tij. Në këtë kuadër, aksesi në drejtësi i individëve është zgjeruar, duke u bërë më efektiv dhe më garantues për të drejtat dhe liritë e tyre themelore.

Përpara miratimit të ligjit për gjykatat administrative, shoqatat dhe grupet e interesit, për mbrojtjen e interesave të tyre nga një akt nënligjor i paligjshëm apo antikushtetues, nuk dispononin një mjet tjetër përveç kërkesës drejtuar Gjykatës Kushtetuese për të realizuar një gjykim abstrakt sipas nenit 131/c të Kushtetutës. Me hyrjen në fuqi të këtij ligji tashmë ato janë të detyruara që, përpara se t’i drejtohen Gjykatës Kushtetuese për të kërkuar shfuqizimin si antikushtetues të një akti nënligjor normativ, fillimisht të shterojnë juridiksionin e Gjykatës Administrative të Apelit si dhe atë të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë. Gjithsesi, duhet theksuar se në këtë rast këto subjekte mund t’i drejtohen më tej Gjykatës Kushtetuese jo më me një kërkesë për inicimin e një gjykimi abstrakt sipas shkronjës “c” të nenit 131 të Kushtetutës por sipas shkronjës “f” të kësaj dispozite, nëpërmjet ankimit individual.

Juridiksioni i Gjykatës Kushtetuese në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve që paraqiten përpara saj, mund të jetë ekskluziv (fillestar) ose subsidiar (rishikues). Siç u theksua më sipër, juridiksioni i kësaj gjykate nga natyra është subsidiar, me përjashtim të rastit kur rendi juridik nuk parashikon mjete të tjera për mbrojtjen e parimeve kushtetuese si dhe të drejtave e lirive themelore. Nëse subjektet iniciuese të gjykimit kushtetues kanë në dispozicion mjete të tjera, atëherë ato duhet që më parë të shfrytëzojnë këto mjete përpara se të investojnë juridiksionin kushtetues.

Gjykimi i pajtueshmërisë së akteve normative të organeve qendrore dhe vendore me Kushtetutën dhe me marrëveshjet ndërkombëtare sipas nenit 131/c të Kushtetutës përbën një juridiksion ekskluziv (fillestar) të Gjykatës Kushtetuese. Si i tillë ai nuk kërkon shterimin e mjeteve të tjera juridike me qëllim që të vihet në lëvizje. Megjithatë, nisur nga natyra subsidiare që ka gjykimi kushtetues në parim, ky juridiksion nuk mund të iniciohet nga njëri prej subjekteve që vënë në lëvizje këtë gjykatë, nëse këto subjekte kanë mjete të tjera juridike për të kontrolluar pajtueshmërinë e akteve nënligjore normative me Kushtetutën dhe marrëveshjet ndërkombëtare. Thënë sa më sipër, të gjithë subjektet e parashikuar nga shkronja “a” deri në shkronjën “gj”, të nenit 134/1 të Kushtetutës, mund të kërkojnë një gjykim abstrakt të aktit normativ nënligjor normativ në Gjykatën Kushtetuese, sipas nenit 131/c të Kushtetutës. Për sa i përket shoqatave e grupeve të interesit (organizatave sipas terminologjisë që përdor Kushtetuta dhe ligji nr. 8577, datë 10.2.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”) si dhe individëve, ata mund ta investojnë këtë juridiksion sipas shkronjës “f” të nenit 131 të Kushtetutës.

Në këtë mënyrë, shoqatat, grupet e interesit dhe individët nuk mund t’i drejtohen drejtpërdrejt juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese sipas nenit 131/c të Kushtetutës, për kontrollin e pajtueshmërisë së akteve normative të organeve qendrore dhe vendore me Kushtetutën dhe me marrëveshjet ndërkombëtare, por duhet t’i drejtohen me padi Gjykatës Administrative të Apelit, më tej me rekurs Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë dhe së fundi, me ankim individual Gjykatës Kushtetuese. Për sa i përket subjekteve të tjera të parashikuara në nenin 134/1 të Kushtetutës, ata mund t’i kërkojnë Gjykatës Kushtetuese shfuqizimin e aktit nënligjor normativ në një gjykim fillestar.

Për sa i përket akteve nënligjore me karakter të përgjithshëm të cilat mund t’i nënshtrohen juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese, mbështetur në jurisprudencën e kësaj të fundit,[42] do të jenë vetëm aktet nënligjore normative të parashikuara në nenin 118 të Kushtetutës. Në këtë mënyrë, me akte normative të organeve qendrore dhe vendore, të përmendura në nenin 131/c të Kushtetutës, për të cilat ka juridiksion kjo gjykatë, do të kuptojmë aktet normative nënligjore për të cilat bën fjalë neni 118 i saj.

Nga ana tjetër, do të jenë në juridiksionin fillestar të Gjykatës Administrative të Apelit rregulloret e Këshillit të Ministrave, të ministrive e të institucioneve të tjera qendrore, si dhe urdhrat e Kryeministrit, të ministrave e të drejtuesve të institucioneve qendrore[43] si dhe çdo akt tjetër i organeve të administratës publike, të nivelit qendror ose vendor, të ndryshëm nga ata të parashikuar në nenet 118 dhe 131/c të Kushtetutës. Këtu përfshihen si aktet që kanë karakter të brendshëm dhe janë të detyrueshme vetëm për njësitë administrative që varen prej tyre, ashtu edhe ato që sjellin pasoja ndaj të tretëve. Për sa i përket këtyre të fundit, duke qenë se, siç u argumentua më lart, organet e paparashikuara në Kushtetutë nuk e kanë një të drejtë të tillë (nxjerrjen e akteve nënligjore normative), si pjesë e kontrollit gjyqësor do të mbetet vetëm konstatimi i këtij fakti, për çka akti do të shfuqizohet.    

 

Efektet e vendimeve të Gjykatës Administrative të Apelit

      

Në jurisprudencën e Gjykatës Administrative të Apelit si dhe në atë të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë është mbajtur qëndrimi se regjimi juridik i aktit administrativ individual, në lidhje me pasojat e paligjshmërisë së tij do të shtrihet edhe ndaj aktit nënligjor normativ.[44] Në këtë kontekst, aktit nënligjor normativ i është veshur e njëjta pasojë pavlefshmërie sikurse aktit administrativ individual. Vlerësoj se një qëndrim i tillë është i gabuar.

Aktet nënligjore normative nuk i nënshtrohen të njëjtit regjim juridik sikurse aktet administrative individuale, në të gjitha parametrat e tyre. Parimet e sanksionuara në Kodin e Procedurave Administrative, duke pasur karakter universal për sa i përket rregullimit të veprimtarisë së administratës publike aplikohen edhe në nxjerrjen e akteve nënligjore normative, por disa prej instituteve të këtij Kodi dhe pasojave që vijnë nga shkelja e këtyre parimeve janë karakteristike vetëm për aktin administrativ individual.

Akti nënligjor normativ është një shprehje e vullnetit të organeve të administratës publike, i cili synon të rregullojë raporte juridike në fushën e të drejtës publike për një numër të pacaktuar dhe të pacaktueshëm rastesh. Ai mund t’i drejtohet një numri të njohur ose të panjohur subjektesh të së drejtës publike, por gjithmonë për një numër të papërcaktuar situatash. Ajo që e dallon aktin nënligjor normativ nga akti administrativ individual nuk është organi që e nxjerr, koha e zbatimit apo numri i subjekteve, por ezaurueshmëria e aktit nga zbatimi i tij.

Akti nënligjor normativ është një akt i cili nuk ezaurohet me zbatimin e tij, pra ai vazhdon t’i sjellë efektet edhe pas zbatimit disa herë, pasi numri i rasteve është gjithmonë i pa ditur dhe i papërcaktueshëm. Kjo ndodh edhe kur akti është i destinuar për një kohë të caktuar, në rast se nuk mund të identifikohen situatat në të cilat ai do të ekzekutohet. Edhe në këtë rast ai nuk i humbet karakteristikat e tij si akt nënligjor normativ.

Në të kundërt, akti administrativ individual i kundrejtohet një ose disa subjekteve të së drejtës, për një numër të përcaktuar ose të përcaktueshëm rastesh. Pra, akti administrativ individual ka si karakteristikë mundësinë për të identifikuar si subjektet që u drejtohet ashtu edhe rastet për të cilat do të gjejë zbatim.

Nga ky konkluzion nxjerrim se aktet nënligjore normative nuk mund të vuajnë nga të njëjtët vese sikurse aktet administrative individuale. Ato janë akte administrative në kuptimin formal, sepse nxirren nga organe të administratës publike, por janë ligj në kuptimin material, duke qenë se sjellin pasoja të përgjithshme ashtu sikurse ligji, duke iu drejtuar të njëjtëve subjekte që u drejtohet ky i fundit.

Tek aktet nënligjore normative nuk mund të flitet për pavlefshmëri, por vetëm për paligjshmëri dhe antikushtetutshmëri. Një akt nënligjor normativ, i nxjerrë qoftë edhe jashtë kufijve të kompetencës apo në shkelje të procedurës, mundet vetëm të shfuqizohet. Vendimi që e shfuqizon atë ka pasoja ex nunc, me përjashtim të pasojave të pa ezaurura të këtij akti si dhe zbatimit të tij në çështjet që janë ende në gjykim,[45] raste në të cilat vendimi ka efekte ex tunc.

Nga ana tjetër, “një akt administrativ individual absolutisht i pavlefshëm është i tillë ab inicio dhe për të gjitha pasojat që ka sjellë. Gjykata, në këtë rast, nuk e shfuqizon por thjesht konstaton faktin e pavlefshmërisë së tij, duke i konsideruar nul të gjitha efektet juridike të këtij akti”.[46]

Ndryshe nga aktet administrative individuale, aktet normative të nxjerra nga organet e pushtetit qendror apo vendor nuk mund të kërkohen të konstatohen të paqena, as edhe gjykatat nuk mund ta bëjnë një disponim të tillë. Normat abstrakte nënligjore nuk mund të zhbëhen. Pavarësisht nga natyra e “pavlefshmërisë”, akti normativ nuk konstatohet nul, as edhe si i paqenë, as edhe nuk konsiderohet vetvetiu se nuk ka ekzistuar e nuk ka sjellë ndonjëherë pasoja. Kërkimi gjyqësor, diskutimi apo disponimi për nulitetin e aktit nënligjor normativ, sikurse edhe në rastin e ligjit, nuk kanë kuptim juridik. Nuk ka ligje dhe akte nënligjore normative “absolutisht” antikushtetuese ose “absolutisht” të paligjshme. Ligjet mund të shpallen thjesht antikushtetuese, po ashtu edhe aktet normative nënligjore mund të shpallen a deklarohen thjesht antikushtetuese apo të paligjshme, duke disponuar vetëm shfuqizimin e tyre.

Si gjykatat e juridiksionit gjyqësor të zakonshëm ashtu edhe gjykatat administrative nuk mund të disponojnë dhe konstatojnë se akti nënligjor normativ është nul, i paqenë dhe se nuk ka ekzistuar ndonjëherë. Prandaj gjykatat administrative nuk mund të gjykojnë e konstatojnë por vetëm të arsyetojnë paligjshmërinë e aktit normativ duke disponuar, rrjedhimisht, jo “konstatimin e pavlefshmërisë” por vetëm shfuqizimin e këtij akti.

Gjykatat administrative nuk kanë dhe nuk mund të kenë autoritet dhe hapësirë gjykimi e disponimi mbi aktet nënligjore normative më të lartë dhe më të fortë sesa vetë Gjykata Kushtetuese. Kjo e fundit, sipas nenit 131/c të Kushtetutës dhe nenit 76 të ligjit nr. 8577/2000 shqyrton antikushtetutshmërinë e akteve normative dhe shprehet vetëm për shfuqizimin e tyre, duke i sjellë efektet juridike nga data e hyrjes në fuqi të vendimit të saj. Vetë neni 76 i këtij ligji parashikon rastet përjashtimore se kur, bashkë me shfuqizimin, njihen efekte prapavepruese të lidhura me ligjin ose aktin nënligjor normativ të shfuqizuar”.[47]

Natyra e akteve nënligjore normative, si akte me natyrë të përgjithshme, si dhe efektet e vendimit të Gjykatës Administrative të Apelit ose Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë që shfuqizon një akt nënligjor normativ, e për rrjedhojë ka pasoja po të përgjithshme, e ka shtyrë ligjvënësin që në nenin 43/2 të ligjit për gjykatat administrative të parashikojë se ky vendim, me kërkesë të gjykatës që e ka dhënë, publikohet i plotë, në të njëjtën mënyrë me atë të parashikuar nga legjislacioni në fuqi për botimin e aktit. Kjo do të thotë se ky vendim botohet në fletoren zyrtare, njësoj sikurse parashikohet botimi i vendimeve të Gjykatës Kushtetuese, sipas nenit 26 të ligjit organik të saj.

Në lidhje me këtë dispozitë çmoj se duhen dhënë dy sqarime të rëndësishme. I pari ka të bëjë me interpretimin korrekt të saj ndërsa tjetri me përmbajtjen e vetë dispozitës, e cila nuk rezulton të jetë formuluar në mënyrë të saktë.

Së pari, me termin gjykata që ka dhënë vendimin nuk duhet kuptuar në çdo rast Gjykata Administrative e Apelit, krahas Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë. Në praktikë ka ndodhur që në fletore zyrtare të jetë botuar vendimi i Gjykatës Administrative të Apelit edhe pse ndaj tij rezulton të jetë ushtruar një mjet i zakonshëm ankimi sikurse është rekursi, ose edhe pse më pas vendimi është ndryshuar nga Kolegji Administrativ i Gjykatës së Lartë. Në të njëjtën kohë, nuk rezulton që vendimet e Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë të jenë botuar ndonjë herë në fletore zyrtare edhe pse mund të kenë vendosur shfuqizimin e aktit nënligjor normativ.

Legjislacioni ynë i ka dhënë gjykatave të apelit kryesisht juridiksion rishikues. Megjithatë, në raste specifike, këto gjykata kanë juridiksion fillestar, që do të thotë se proceduralisht gjykojnë si gjykata të shkallës së parë. Shembuj të tillë mund të gjejmë në ligjin nr. 133/2015 “Për trajtimin e pronës dhe përfundimin e procesit të kompensimit të pronave”, ku nenet 19 dhe 29 të këtij ligji titullojnë përkatësisht Gjykatën Administrative të Apelit[48] dhe gjykatën e apelit me juridiksion të përgjithshëm[49] për të gjykuar si gjykata të shkallës së parë paditë ndaj vendimeve të Agjencisë së Trajtimit të Pronave. Në këtë drejtim, edhe ligji për gjykatat administrative, në nenin 10/2, shkronja “b”, i ka dhënë Gjykatës Administrative të Apelit juridiksion fillestar për të gjykuar paditë kundër aktit nënligjor normativ.

Që një vendim gjyqësor të konsiderohet gjë e gjykuar (res judicata) apo i formës së prerë, sipas terminologjisë që përdor legjislacioni ynë procedural, duhet që ndaj tij të mos ketë mundësi të ushtrohet asnjë mjet i zakonshëm ankimi. Në nenin 451 të Kodit të Procedurës Civile, dispozitë e cila zbatohet në mënyrë komplementare edhe për gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative, parashikohet, ndër të tjera, se një vendim i gjykatës merr formë të prerë kur ai është lënë në fuqi, ndryshuar ose është pushuar gjykimi në shkallë të dytë.

Kjo mënyrë e konceptimit të një vendimi gjyqësor formë e prerë, e cila ekziston në mënyrë të njëjtë edhe në legjislacionin procedural penal,[50] vjen në kundërshtim me parimin kushtetues të sigurisë juridike. Kjo është theksuar edhe në jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese. “Parimi i gjësë së gjykuar (res judicata) pengon dhënien e çdo vendimi të ri mbi atë që është gjykuar. Gjykata ka vlerësuar se vendimi gjyqësor i formës së prerë, që përbën gjë të gjykuar, është shprehje e konkretizim i të drejtës mbi marrëdhënien juridike dhe ka qëllim t’i japë jo vetëm qartësi, por dhe siguri kësaj marrëdhënieje. Cenimi i parimit të gjësë së gjykuar do të çonte në cenimin e të drejtave, lirive dhe interesave kushtetuese e ligjore të garantuara nga neni 42 i Kushtetutës, pra në cenim të vetë sigurisë juridike. Ndërsa, në rastin e vendimeve gjyqësore të formës së prerë, siguria juridike nënkupton që, në rastet kur gjykata ka vendosur përfundimisht për një çështje, vendimi i saj nuk duhet të vihet në dyshim. Pra, kur vendimi ka marrë formë të prerë ai është i detyrueshëm për palët, trashëgimtarët e tyre, për personat që tërheqin të drejta nga palët, për gjykatën që ka dhënë vendimin dhe për të gjitha gjykatat dhe institucionet e tjera”.[51]

Mungesën e koherencës në rendin tonë juridik, në lidhje me atë që do të konsiderohet si vendim përfundimtar (formë e prerë ose gjë e gjykuar) e ka konstatuar edhe Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut. Ajo ka theksuar se “për qëllime të Konventës, një vendim final, që është bërë res judicata, është një vendim i cili nuk bëhet objekt kontrolli nga një gjykatë më e lartë, dhe përfundimisht, të shfuqizohet prej saj”.[52] Siç u theksua, për sa kohë që ndaj vendimit të një prej shkallëve të pushtetit gjyqësorit ekziston një mjet i zakonshëm ankimi atëherë ky vendim nuk mund të konsiderohet përfundimtar në lidhje me mosmarrëveshjen që ka shqyrtuar. Rekursi është një mjet i zakonshëm ankimi pasi jo vetëm legjislacioni nga i cili është adoptuar (legjislacioni italian) e trajton si të tillë por ai është një mjet i cili mbështetet në ngritjen e shkaqeve të zakonshme (keqzbatimi dhe keqinterpretimi i ligjit) për cenimin e vendimit të një gjykate më të ulët. Për çka u tha më sipër, vendimi i gjykatës së apelit nuk mund të konsiderohet si një vendim përfundimtar, gjë e gjykuar. Ky qëndrim është mbajtur edhe në jurisprudencën unifikuese të Gjykatës së Lartë.[53]

Megjithatë, edhe nëse vendimi i gjykatës së apelit do të konsiderohej si vendim i formës së prerë, sipas nenit 451 të Kodit të Procedurës Civile, sërish vendimi i Gjykatës Administrative të Apelit që shqyrton me juridiksion fillestar padinë ndaj aktit nënligjor normativ, do të konsiderohet si vendim i gjykatës së shkallës së parë, për sa kohë që kjo gjykatë proceduralisht gjykon si e tillë. Në këtë situatë, vendimi i Gjykatës Administrative të Apelit, duke mos qenë një vendim përfundimtar për këtë mosmarrëveshje, nuk mund të botohet në çdo rast në fletoren zyrtare. Ai që duhet të botohet në fletoren zyrtare është vendimi i Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë ose vendimi i Gjykatës Administrative të Apelit kur nuk është rekursuar apo është vendosur mospranimi i rekursit.

Së dyti, botimi në fletoren zyrtare, nga ana e nenit 43/2 të ligjit për gjykatat administrative, nuk duhet t’i ishte njohur vetëm vendimeve me të cilat shfuqizohet një akt normativ nënligjor por çdo lloj vendimi të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë ose të Gjykatës Administrative të Apelit kur bëhet përfundimtar, pa u gjykuar çështja në themel në Gjykatën e Lartë. Rëndësia e këtyre vendimeve të një gjykimi abstrakt nuk është vetëm në pasojat që sjell me shfuqizimin e një akti me natyrë të përgjithshme por edhe në zhvillimet jurisprudenciale që ato mbartin. Për më tepër, vendimi i Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë, në këtë rast, ka vlera të pazëvendësueshme për praktikën gjyqësore në raste të ngjashme. Pra, këto vendime duhet të botohen edhe në rastin kur vendoset rrëzimi i padisë, duke ndjekur sakaq modelin e nenit 26 të ligjit nr. 8577/2000, në lidhje me vendimet e Gjykatës Kushtetuese.

 

Gjykimi incidental i aktit nënligjor normativ

 

Me ligjin nr. 7561, datë 29.4.1992, “Për disa ndryshime e plotësime në ligjin nr. 7491, datë 29.4.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese””, krahas krijimit për herë të parë të Gjykatës Kushtetuese, si organ i ngarkuar me mbrojtjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë, u sanksionua dhe juridiksioni i saj si dhe subjektet që e vinin në lëvizje. Në nenin 8/2 të këtij ligji kushtetues parashikohej se kur gjatë shqyrtimit të çështjes, gjykatat e zakonshme arrin në përfundimin se akti normativ nuk pajtohej me ligjin “Për dispozitat kryesore kushtetuese” dhe me ligjet, ato pezullonin gjykimin dhe ia dërgon materialet e çështjes Gjykatës Kushtetuese. Në këto kushte, u parashikua kontrolli incidental, si një mjet i komunikimit të gjykatave të zakonshme me Gjykatën Kushtetuese, i cili synonte jo vetëm të garantonte kushtetutshmërinë e ligjeve por edhe kushtetutshmërinë e ligjshmërinë e akteve të tjera normative (aktet normative të nxjerra nga Këshilli i Ministrave dhe ministrat).

Me miratimin e Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë në vitin 1998 instituti i kontrollit incidental u ruajt por me një ndryshim. Tashmë gjyqtarët mund të investojnë juridiksionin kushtetues vetëm për pajtueshmërinë e ligjit me Kushtetutën. Për sa i përket kontrollit të kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së akteve nënligjore normative Kushtetuta e re, këtë pushtet, ua ka transferuar vetë gjyqtarëve. Jo vetëm formulimi gjuhësor i ndryshëm i paragrafit të dytë të nenit 145 të Kushtetutës në raport me nenin 8/2 të ligjit nr. 7561, datë 29.4.1992, të çon në një përfundim të tillë, por edhe përmbajtja e paragrafit të parë të kësaj dispozite të Kushtetutës (nenit 145) e instalon pushtetin e gjyqtarëve për të kontrolluar vetë kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e akteve nënligjore normative. Sipas nenit 145/1 të Kushtetutës gjyqtarët i nënshtrohen vetëm Kushtetutës dhe ligjeve dhe, për pasojë, kanë autoritetin për të refuzuar çdo akt tjetër të pushtetit publik që nuk konformohet me këto akte më të larta.

Në kohën e miratimit të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe përpara hyrjes në fuqi të ligjit për gjykatat administrative, gjykimi i mosmarrëveshjeve administrative bëhej nga seksionet administrative pranë gjykatave të rretheve gjyqësore, duke zbatuar rregullat procedurale të parashikuara në një kre të posaçëm (nenet 324 – 333 të Kodit të Procedurës Civile). Në këtë kre, ndër të tjera, parashikohej pushteti i gjyqtarit të zakonshëm në raport me aktet nënligjore normative dhe ndërveprimi i tij me to. Neni 326, shkronja “a”, i këtij Kodi përcaktonte se nuk mund të ngihej padi në gjykatë për aktet administrative të Këshillit të Ministrave dhe të institucioneve të tjera të administratës publike të nivelit qendror ose vendor që kanë karakter normativ, përveç kur ato cenojnë të drejtat e njeriut dhe liritë themelore, si dhe interesa të tjerë të ligjshëm të personave fizikë dhe juridikë.

Nga përmbajtja e kësaj dispozite të krijohej përshtypja se ekzistonte një kontradiktë kur nga njëra anë theksohej se nuk mund të ngrihej padi në gjykatë kundër akteve nënligjore normative të institucioneve qendrore dhe vendore dhe nga ana tjetër ekzistonte përjashtimi kur këto akte cenojnë të drejtat e njeriut dhe liritë themelore, si dhe interesa të tjerë të ligjshëm të personave fizikë dhe juridikë, përjashtim i cili kthehet në rregull në çdo rast pasi nuk mund të mendohet se ka akte nënligjore normative që nuk kanë impakt në të drejtat dhe liritë themelore ose interesat e tjerë të ligjshëm. Megjithatë, zgjidhja erdhi jo vetëm nga doktrina por edhe nga jurisprudenca gjyqësore.

Gjykata Kushtetuese për herë të parë në jurisprudencën e saj, në vendimin nr. 2, datë 3.2.2010, ka mbajtur qëndrimin se kur “gjyqtari gjatë një gjykimi, arrin në përfundimin se ligji dhe akti nënligjor, të cilat kanë lidhje të drejtpërdrejtë me zgjidhjen e çështjes, bien në kundërshtim me njëri tjetrin, ai është i detyruar të bazohet në ligj.” Ky është kuptimi që ka neni 145 i Kushtetutës, sipas të cilit “gjyqtarët iu nënshtrohen Kushtetutës dhe ligjeve, duke respektuar hierarkinë e burimeve të së drejtës, si detyrim që rrjedh nga parimi i shtetit të së drejtës”.[54]

Veprimtaria e gjykatës në procesin e shqyrtimit të konflikteve administrative është drejtpërdrejt e lidhur me mbrojtjen e të drejtave dhe interesave të ligjshme të subjekteve (personave fizikë e juridikë). Megjithatë, gjykata e zakonshme kur gjatë shqyrtimit të një padie me objekt mbrojtjen e një të drejte konkrete, konstaton se një akt nënligjor me karakter normativ vjen në kundërshtim me ligjin, ka për detyrë të zbatojë ligjin drejtpërdrejt edhe sikur kjo të lërë pa fuqi aktin nënligjor. Bëhet fjalë në këtë rast për shqyrtim incidental të aktit normativ nga gjykata e zakonshme”.[55]

Me miratimin dhe hyrjen në fuqi të ligjit për gjykatat administrative instituti i gjykimit incidental, i cili si një pushtet i natyrshëm i çdo gjyqtari të republikës buron nga neni 145/1 i Kushtetutës, u sanksionua në mënyrë të shprehur në nenin 38 të këtij ligji. Tashmë çdo gjyqtar administrativ, por jo vetëm, gjatë shqyrtimit gjyqësor të një veprimi administrativ, kryesisht ose me kërkesë të palëve, vendos të mos zbatojë një akt nënligjor normativ, në bazë të të cilit është kryer veprimi administrativ që shqyrtohet, kur çmon se akti nënligjor është i paligjshëm.

Në të njëjtën mënyrë, me analogji, do të veprohet edhe kur akti nënligjor normativ është antikushtetues, gjithmonë nëse vetë ligji, në bazë e për zbatim të të cilit ka dalë ky akt nuk është antikushtetues. Në këtë situatë të dytë, pra kur vetë ligji është antikushtetues, gjykata duhet të pezullojë gjykimin dhe t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese me kërkesë për shfuqizimin e ligjit në fjalë. Nëse ligji, në këto rrethana, do të shfuqizohej, atëherë edhe aktet nënligjore normative, të dala në bazë e për zbatim të tij do të zhbëheshin, pasi nuk mund të kenë një ekzistencë të pavarur.

Këtë situatë mjaft të qartë për gjyqtarët e të gjitha nivele duket sikur e ka turbulluar parashikimi i nenit 49/3, shkronja “dh”, të ligjit organik të Gjykatës Kushtetuese (ligji nr. 8577, datë 10.2.2000), sipas ndryshimit që kjo dispozitë ka pësuar me ligjin nr. 99/2016, datë 6.10.2016. Kjo dispozitë, në dallim nga qartësia e nenit 145/2 të Kushtetutës, mënyrës sesi është kuptuar kontrolli incidental që nga viti 1998 (kur është miratuar Kushtetuta) dhe përmbajtjes së nenit 68 të vetë ligjit organik të Gjykatës Kushtetuese, ka parashikuar se kontrolli incidental do të ushtrohet nga gjykatat e zakonshme jo vetëm kur ligji vjen në kundërshtim me kushtetutën por edhe kur një antikushtetutshmëri e tillë konstatohet tek një akt nënligjor normativ i cili gjen zbatim në çështjen në gjykim.

Mendoj se një zgjidhje e tillë jo vetëm vjen në kundërshtim me parashikimin që gjithmonë ka pasur neni 145/2 i Kushtetutës por as nuk është në harmoni me dispozitat e tjera ligjore. Pushteti që i është akorduar gjyqtarëve nga neni 145/1 i Kushtetutës dhe që është afirmuar më pas edhe nga neni 38 i ligjit për gjykatat administrative nuk mund të zhbëhet nga një dispozitë e cila ngjan si një mish i huaj në trupin e korpusit tonë legjislativ. Antikushtetutshmëria e aktit nënligjor normativ, duke qenë e pandashme nga paligjshmëria, sikurse është trajtuar më sipër, do të shërohet nëpërmjet operacionit të gjykimit incidental nga ana e gjyqtarit të zakonshëm, pra duke zbatuar drejtpërdrejt ligjin, nëse ky i fundit i përmbush standardet e kushtetutshmërisë. Në këto rrethana, kjo dispozitë do të duhet të lihet e pazbatueshme nga ana e gjyqtarëve.        

 

Konkluzione     

 

Aktet nënligjore normative janë norma juridike me fuqi të përgjithshme. Ato konsiderohen ligj në kuptimin material apo legjislacion dytësor, sikurse emërtohen nga doktrina e huaj. Si të tilla, ato janë detajizim i ligjit, në bazë e për zbatim të të cilit dalin. Një pushtet të tillë kaq të rëndësishëm Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë ia ka besuar vetëm organeve qendrore dhe vendore të parashikuara në të. Organeve të krijuara me ligj nuk i është dhënë një kompetencë e tillë nga Kushtetuta. Këto të fundit, sikurse çdo organ i administratës publike, mund të nxjerrin vakte, të cilat edhe pse kanë natyrë të përgjithshme, shërbejnë për të rregulluar organizimin dhe funksionimin e brendshëm të tyre, pa qenë të afta për të krijuar pasoja juridike për të tretët.

Paligjshmëria dhe antikushtetutshmëria e akteve nënligjore normative janë dy koncepte të cilat jetojnë në simbiozë me njëra – tjetrën. Paligjshmëria në çdo rast është antikushtetutshmëri, për sa kohë cenon parimet kushtetuese të hierarkisë së akteve dhe ligjshmërisë (ose rezervës ligjore relative). Nga ana tjetër, edhe antikushtetushmëria e aktit nënligjor normativ çon në paligjshmëri, nëse ligji në bazë e për zbatim të të cilit ka dalë një akt nënligjor normativ është kushtetues. Të vetmet përjashtime nga ky dualitet konsistojnë në rastet kur ligji antikushtetues ka prodhuar një akt nënligjor normativ antikushtetues si dhe kur ky akt nuk ka dalë në bazë e për zbatim të ndonjë ligji.

Gjykata Kushtetuese në çdo rast ka juridiksion fillestar në shqyrtimin e antikushtetutshmërisë së aktit nënligjor normativ sipas nenit 131/c të Kushtetutës, pavarësisht natyrës së pretendimeve të ngritura nga kërkuesi, me përjashtim të rastit kur subjekt iniciues i procesit është një organizatë ose një individ. Në këtë rast juridiksioni fillestar do t’i përkasë Gjykatës Administrative të Apelit dhe çështja mund të prezantohet përpara Gjykatës Kushtetuese përmes një ankese individuale, çka aktivizon juridiksionin e saj rishikues sipas nenit 131/f të Kushtetutës.

Nga ana e saj, Gjykata Administrative e Apelit, ka juridiksion fillestar për të shqyrtuar të gjitha aktet me natyrë nënligjore, qoftë ato që përcaktojnë rregulla të përgjithshme sjelljeje qoftë ato me karakter rregullator të brendshëm. Subjektet që mund ta vënë në lëvizje juridiksionin e saj fillestar janë shoqatat, grupet e interesit si dhe individët, kur këta të fundit, për mbrojtjen e të drejta të tyre, nuk kanë në dispozicion mjete të tjera apo kur akti i kundërshtuar është drejtpërdrejt i zbatueshëm, duke mos pasur nevojë nxjerrjen e akteve të tjera me natyrë individuale.

Aktet nënligjore normative, mundet vetëm të shfuqizohen nga Gjykata Administrative e Apelit, Kolegji Administrativ i Gjykatës së Lartë ose Gjykata Kushtetuese, përkatësisht për paligjshmëri ose antikushtetutshmëri. Sikurse për ligjet, vendimi përkatës ka efekt vetëm për të ardhmen, me përjashtim të pasojave të pa ezauruara të aktit ose për çështjet gjyqësore që janë ende në gjykim. Aktet nënligjore normative nuk ndjekin regjimin juridik të akteve administrative individuale për sa i përket shkaqeve të paligjshmërisë së tyre. Si norma me karakter të përgjithshëm, ato janë të paligjshme ose antikushtetuese dhe nuk mund të jenë asnjëherë të pavlefshme.

Nëse kërkohet shfuqizimi i një akti nënligjor normativ në një gjykim abstrakt, pranë Gjykatës Administrative të Apelit, vendimi përfundimtar duhet në çdo rast të botohet në fletoren zyrtare, sipas nenit 43/2 të ligjit nr. 49/2012 “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”, si kur vendoset pranimi i padisë dhe shfuqizimi i këtij akti ashtu edhe kur rrëzohet padia. Vendimi që botohet është vendimi i Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë ose vendimi i Gjykatës Administrative të Apelit, nëse kundër tij nuk është paraqitur rekurs apo është vendosur mospranimi i rekursit.

Gjykimi incidental ndaj një akti nënligjor normativ mund të kryhet si nga gjykatat administrative ashtu edhe nga gjykatat civile apo penale, duke qenë një pushtet që buron nga neni 145/1 i Kushtetutës. Në një rast të tillë, gjyqtarët e të gjitha niveleve vendosin të mos zbatojnë aktin nënligjor normativ, por të zbatojnë drejtpërdrejt ligjin. Gjykimi incidental mund të përdoret si kur akti nënligjor normativ çmohet si i paligjshëm ashtu kur ai vlerësohet si antikushtetues.

----------------------------------------------------------

 

Literatura: 

 

Akte normative

          Kushtetutat e Republikës së Shqipërisë

          Kodi i Procedurës Civile të Republikës së Shqipërisë

          Kodi i Procedurës Penale të Republikës së Shqipërisë

          Ligji nr. 7491, datë 29.04.1991, “Për dispozitat Kryesore Kushtetuese”, i ndryshuar dhe

plotësuar me ligjin nr. 7561, datë 29.4.1992

          Ligji nr. 8577, datë 10.2.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, ndryshuar me ligjin nr. 99/2016, datë 6.10.2016

          Ligji nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e

mosmarrëveshjeve administrative”

          Ligji nr. 44/2015, datë 30.4.2015, “Kodi i Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë”

          Ligji nr. 133/2015, datë 5.12.2015, “Për trajtimin e pronës dhe përfundimin e procesit të kompensimit të pronave”

          Urdhri nr. 475, datë 11.05.2007, “Për përcaktimin e shkeljeve të tjera të Ligjit nr. 9094,

datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar edhe me ligjin nr. 42/2017, datë 6.4.2017”, i Inspektorit të Përgjithshëm të Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave

          Udhëzimi nr. 4059/2, datë 7.6.2016, të Ministrit të Drejtësisë “Për anonimizimin e të

dhënave personale në vendimet gjyqësore që publikohen në portalin elektronik të gjykatave

          Udhëzimi nr. 4095 prot., datë 10.10.2016, “Për mënyrën e deklarimit të pasurive, në

pronësi, posedim dhe përdorim, burimet e krijimit të tyre, detyrimet financiare etj., nga subjektet e rivlerësimit dhe personat e lidhur që mbartin detyrim për deklarim të pasurisë, në zbatim të ligjit nr. 84/2016, datë 30.8.2016, “Për rivlerësimin kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve në Republikën e Shqipërisë””, i Inspektorit të Përgjithshëm të Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave

 

Doktrinë

          Sadushi, Sokol, E drejta administrative 2, Shtëpia Botuese ‘Grand Print’, Tiranë, Shtator 2008

          Sadushi, Sokol, Gjykata administrative dhe kontrolli ligjor mbi administratën, Botimet

‘Toena’, Tiranë, 2014

          Sadushi, Sokol, Pushteti legjislativ i administratës, botuar në Revistën ‘Avokatia’, botim i Dhomës së Avokatisë Shqiptare

          Berberi, Sokol, Kufijtë kushtetues strukturorë të pushtetit ligjvënës dhe kontrolli kushtetues, punim për doktoraturë, Universiteti i Tiranës, Fakulteti i Drejtësisë,

Departamenti i të Drejtës Publike, Tiranë, Shtator 2014

          Mërkuri, Erind; Hysi, Klesta, Aktet normative nënligjore midis juridiksionit kushtetues dhe atij gjyqësor administrativ, Revista ‘Studime Juridike’, nr. 1, viti 2018, botim i Fakultetit të Drejtësisë të Universitetit të Tiranës

          Sadushi, Sokol, E drejta administrative procedurale, Botimet ‘Toena’, Tiranë 2017

          Kalaja, Florjan, Akti nënligjor normativ ndërmjet kontrollit kushtetues dhe gjyqësor,

Revista “Jeta Juridike”, nr. 1, viti 2018, botim i Shkollës së Magjistraturës;

 

Jurisprudencë

          Vendime të Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut në çështjet Rrapo kundër

Shqipërisë, datë 25.9.2012 dhe Gjyli kundër Shqipërisë, datë 29.9.2009

          Vendime të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë nr. 3, datë 20.2.2006, nr. 25, datë 5.12.2008, nr. 2, datë 3.2.2010, nr. 1, datë 12.1.2011, nr. 23, datë 8.6.2011, nr. 30, datë 2.3.2012 (kolegji seleksionues), nr. 2, datë 16.1.2013, nr. 3, datë 23.1.2014, nr. 5, datë 5.2.2014, nr. 14, datë 21.3.2014, nr. 3, datë 26.1.2015, nr. 60, datë 16.9.2016 dhe nr. 86, datë 30.12.2016

          Vendime të Gjykatës së Lartë të Republikës së Shqipërisë: vendimi nr. 00-2010-1158

(360), datë 30.9.2010; i Kolegjit Civil të Gjykatës së Lartë, vendimi unifikues nr. 2, datë 3.11.2014, i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë; vendimet e Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë nr. 00-2015-4196 (149), datë 10.3.2015, nr. 00-2016-1069 (222), datë 7.4.2016, nr. 00-2017- 939 (711), datë 13.6.2017 dhe nr. 00-2017-1809 (776), datë 19.7.2017

          Vendimet e Gjykatës Administrative të Apelit nr. 4, datë 6.6.2014, nr. 111, datë 6.5.2019 dhe nr. 191, datë 15.7.2019

          Vendimet nr. 5596, datë 27.6.2011, dhe nr. 6584, datë 27.7.2011, të Gjykatës së Rrethit

Gjyqësor Tiranë



[1] Shih nenin 101 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, nxjerrja e akteve normative me fuqinë e ligjit nga ana e Këshillit të Ministrave, nën përgjegjësinë e tij

[2] Shih nenin 176 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, nxjerrja e akteve me fuqinë e ligjit nga ana e Presidentit të Republikës, me propozim të Këshillit të Ministrave, në kohë lufte

[3] Në nenin 118 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë parashikohet se: “1. Aktet nënligjore nxirren në bazë dhe për zbatim të ligjeve nga organet e parashikuara në Kushtetutë. 2. Ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte. 3. Organi i autorizuar me ligj për të nxjerrë akte nënligjore, siç specifikohet në paragrafin 2 të këtij neni, nuk mund t’ia delegojë kompetencën e tij një organi tjetër.”

[4] Berberi, Sokol, Kufijtë kushtetues strukturorë të pushtetit ligjvënës dhe kontrolli kushtetues, punim për doktoraturë, Universiteti i Tiranës, Fakulteti i Drejtësisë, Departamenti i të Drejtës Publike, Tiranë, Shtator 2014, faqe 50

[5] Shih nenin 2, pika 3, të ligjit nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative” si dhe nenin 3, pika 2, të ligjit  nr. 44/2015, datë 30.04.2015, “Kodi i Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë”

[6] Shih vendimin nr. 14, datë 21.03.2014, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë.

[7] Neni 100 § 5 i Kushtetutës

[8] Neni 102 § 3 i Kushtetutës

[9] Neni 102 § 4 i Kushtetutës

[10] Neni 110 § 4 i Kushtetutës

[11] Neni 113 § 2 i Kushtetutës.

[12] Shih nenin 119 § 2 dhe 3 të Kushtetutës

[13] Sadushi, Sokol, Pushteti legjislativ i administratës, botuar në Revistën ‘Avokatia’, botim i Dhomës së Avokatisë Shqiptare

[14] Shih vendimin nr. 30, datë 2.3.2012 të Kolegjit Seleksionues të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[15] Shih nenin 118 § 3 të Kushtetutës

[16] Shih p.sh., Urdhrin nr. 475, datë 11.5.2007, “Për përcaktimin e shkeljeve të tjera të Ligjit nr. 9094, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar edhe me ligjin nr. 42/2017, datë 6.4.2017”, të Inspektorit të Përgjithshëm të Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave

[17] Shih footnotën 17.

[18] Shih p.sh., Udhëzimin nr. 4095 prot., datë 10.10.2016 “Për mënyrën e deklarimit të pasurive, në pronësi, posedim dhe përdorim, burimet e krijimit të tyre, detyrimet financiare etj., nga subjektet e rivlerësimit dhe personat e lidhur që mbartin detyrim për deklarim të pasurisë, në zbatim të ligjit nr. 84/2016, datë 30.8.2016, “Për rivlerësimin kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve në Republikën e Shqipërisë””, të Inspektorit të Përgjithshëm të Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave

[19] Shih vendimin nr. 25, datë 5.12.2008, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[20] Berberi, Sokol, “Kufijtë kushtetues strukturorë të pushtetit ligjvënës dhe kontrolli kushtetues”, punim për doktoraturë, Universiteti i Tiranës, Fakulteti i Drejtësisë, Departamenti i të Drejtës Publike, Tiranë, Shtator 2014, fq 57

[21] Shih vendimet nr. 2, datë 3.2.2010; nr. 1, datë 12.1.2011, dhe nr. 23, datë 8.6.2011, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[22] Shih vendimet nr. 3, datë 20.2.2006, dhe nr. 5, datë 5.2.2014, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[23] Sadushi, Sokol, E drejta administrative procedurale, Botimet ‘Toena’, Tiranë 2017, fq. 182 – 183

[24] Sadushi, Sokol, E drejta administrative 2, Shtëpia Botuese ‘Grand Print’, Tiranë, Shtator 2008, fq. 312

[25] Shih vendimin nr. 60, datë 16.9.2016, të Gjykatës Kushtetuese

[26] Shih p.sh., udhëzimin nr. 4059/2, datë 7.6.2016, të Ministrit të Drejtësisë “Për anonimizimin e të dhënave personale në vendimet gjyqësore që publikohen në portalin elektronik të gjykatave

[27] Shih neni 36 të ligjit nr. 7491, datë 29.4.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese”

[28] Shih nenin 24, pika 3, të ligjit nr. 7561, datë 29.4.1992, “Për disa ndryshime e plotësime në ligjin nr. 7491, datë 29.4.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese””

[29] Shih footnotën 25

[30] Sadushi, Sokol, Gjykata administrative dhe kontrolli ligjor mbi administratën, Botimet ‘Toena’, Tiranë 2014, fq. 213

[31] Shih punimin e Magjistratit Florjan Kalaja, Akti nënligjor normativ ndërmjet kontrollit kushtetues dhe gjyqësor, në revistën ‘Jeta Juridike’, nr. 1, viti 2018, botim i Shkollës së Magjistraturës

[32] Shih punimin e Dr. Erind Mërkuri dhe Doc. Klesta Hysi, Aktet normative nënligjore midis juridiksionit kushtetues dhe atij gjyqësor administrativ, botuar në revistën ‘Studime Juridike’, nr. 1, viti 2018, botim i Fakultetit të Drejtësisë të Universitetit të Tiranës

[33] Shih vendimet nr. 111, datë 6.5.2019 dhe nr. 191, datë 15.7.2019, të Gjykatës Administrative të Apelit

[34] Shih vendimet nr. 00-2016-1069 (222), datë 7.4.2016,  nr. 00-2017- 939 (711), datë 13.6.2017 dhe nr. 00-2017-1809 (776), datë 19.7.2017, të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë

[35] Shih vendimin nr. 00-2017- 939 (711), të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë

[36] Shih për më gjerë mendimin e pakicës në vendimin nr. 60, datë 16.9.2016, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[37] Shih vendimet nr. 3, datë 23.1.2014, dhe nr. 3, datë 26.1.2015, të Gjykatës Kushtetuese

[38] Shih vendimin nr. 3, datë 26.1.2015 të Gjykatës Kushtetuese

[39] Benda, Ernst, Maihofer, Werner dhe Vogel, Hans, Handbuch des Verfassungsrechts, edicioni i dytë, 1995, cituar nga vendimi nr. 60, datë 16.09.2016, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[40] Hesse, Konrad, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1993, cituar nga vendimi nr. 60, datë 16.09.2016, të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[41] Shih vendimin nr. 111, datë 6.5.2019, të Gjykatës Administrative të Apelit

[42] Shih vendimin nr. 30, datë 2.3.2012, të Kolegjit Seleksionues të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë

[43] Shih nenin 119/1 të Kushtetutës

[44] Shih vendimet nr. 00-2015-4196 (149), datë 10.3.2015 dhe nr. 00-2016-1069 (222), datë 7.4.2016, të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë, si dhe vendimin nr. 4, datë 06.06.2014, të Gjykatës Administrative të Apelit

[45] Efekti i vendimit të Gjykatës Administrative të Apelit që gjykon me juridiksion fillestar një akt nënligjor normativ do të jetë i ngjashëm me efektin e vendimit të Gjykatës Kushtetuese kur shqyrton antikushtetutshmërinë ose paligjshmërinë e një akti normativ (ligj, marrëveshje ndërkombëtare ose akt nënligjor), sikurse parashikohet në nenin 76, të ligjit nr. 8577/2000, duke qenë se në të dyja rastet bëhet fjalë për një akt juridik me natyrë të përgjithshme, në një gjykim abstrakt.

[46] Shih mendimin e pakicës së bërë nga gjyqtari Xhezair Zaganjori në vendimin nr. 00-2017-939 (711), datë 13.06.2017 të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë

[47] Shih mendimin e pakicës në vendimin nr. 00-2016-1069 (222), datë 7.4.2016, të Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë

[48] Shih nenin 19/1 të ligjit nr. 133/2015 “Për trajtimin e pronës dhe përfundimin e procesit të kompensimit të pronave”

[49] Shih nenin 29 të ligjit nr. 133/2015, “Për trajtimin e pronës dhe përfundimin e procesit të kompensimit të pronave”

[50] Shih nenin 432 të Kodit të Procedurës Penale

[51] Vendimi nr. 2, datë 16.1.2013, i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë, § 10

[52] Vendimet e Seksionit të Katërt të Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut në çështjet Rrapo kundër Shqipërisë, datë 25.9.2012, § 85 dhe Gjyli kundër Shqipërisë, 29.9.2009, §§ 33 – 34

[53] Shih vendimin unifikues nr. 2, datë 3.11.2014, të Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë

[54] Shih vendimin nr. 2, datë 3.2.2010 të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë   

[55] Shih vendimin nr. 00-2010-1158 (360), datë 30.9.2010, të Kolegjit Civil të Gjykatës së Lartë, § 14.1.a). I njëjti qëndrim është mbajtur më pas edhe Gjykata e Rrethit Gjyqësor Tiranë në vendimet nr. 5596, datë 27.6.2011 dhe nr. 6584, datë 27.7.2011