Av. Vasil BENDO

                                          Anëtar i Dhomës së Avokatisë,

Tiranë

 

Hyrje

 

Në vendet e zhvilluara evropiane sot për sot i kushtohet një rëndësi parësore garantimit dhe vazhdimësisë të ushtrimit të pushtetit shtetëror gjatë ndryshimeve dhe tranzicioneve të qeverisjeve politike dhe parlamentare periodike, ose në raste krizash të paparashikueshme drejtuese të shtetit. Qeverisja parlamentare në vendet me demokraci të avancuar politike vazhdon normalisht, pavarësisht se cila parti politike apo grupim partish zëvendësojnë njëra tjetrën në drejtimin e shtetit.

Këtë garanci e siguron veprimtaria administrative e mirëthemeluar dhe administrata publike e mirëkoordinuar. Partia politike apo grupi politik ndërpartiak që zotëron pushtetin ligjvënës është përgjegjës edhe për mirëfunksionimin e pushtetit ekzekutiv, gjyqësor dhe prokurorisë. Ka ndarje të pushteteve, por edhe bashkëveprim ndërmjet tyre me qëllimin pozitiv, mirëqeverisjen parlamentare. Në vendin tonë veprimtaria administrative është një koncept dhe institut pak i shtjelluar teorikisht dhe praktikisht deri tani, në kuptimin e gjithëpërfshirjes të saj në të tri pushtetet kushtetuese. Ligje që rregullojnë këtë veprimtari kemi patur që para vitit 1990, por më të konsoliduara kemi patur mbas atij viti, me asistencën e Komisionit Evropian dhe Këshillit të Evropës, ku vendi ynë u aderua në vitin 1995.[1] Kjo asistencë ligjore dhe ky anëtarësim i vështirë kanë patur kushte angazhuese tepër detyruese për qeverisjen parlamementare të shtetit shqiptar.[2] Detyra kryesore ishte përqasja (aproximimi) i legjislacionit kombëtar dhe i veprimtarisë administrative me direktivat dhe objektivat evropiane. Titulli dhe përmbajtja e këtij punimi kanë për qëllim të japin mendime modeste rreth gjithëpërfshirjes të veprimtarisë administrative në të tri pushtetet kushtetuese në republikën tonë parlamentare.[3] Mund të kuptohet si një veprimtari primare që i përket vetëm piramidës qeverisëse të pushtetit ekzekutiv, por mendoj se nuk është plotësisht kështu. Prandaj, më poshtë do të shpreh disa ide, rezerva dhe propozime teorike e doktrinore.

Veprimtaria administrative është një veprimtari shtetërore shumëplanëshe, përfshin administratën publike të përgjithëshme, atë parlamentare, ekzekutive, gjyqësore, të prokurorisë, institucioneve të pavarura kushtetuese dhe atyre të krijuara me ligj, organeve të qeverisjes vendore, prefektëve dhe shumë institucioneve të varësisë qendrore dhe vendore. Ajo përmbledh të gjitha aktet dhe veprimet administrative për qeverisjen e tri pushteteve të republikës parlamentare, ashtu sic është ndërtuar sistemi qeverisës politiko-shtetëror i vendit tonë. Veprimtaria administrative efikase siguron stabilitetin qeverisës dhe balancimin e tri pushteteve kushtetuese; mjafton të mungojnë apo të mos funksionojnë elementë të caktuar të kësaj veprimtarie në njërin prej këtyre pushteteve dhe stabiliteti administrativ shtetëror është vështirësisht i menaxhueshëm. Jemi të detyruar që pushtetet tona kushtetuese t’i mbajme të ndara, ashtu sic përcaktohet në Kushtetutë,[4] por edhe njëkohësisht të balancuara me ato evropiane; t’i mbajmë në unitet, përndryshe krijohen kriza politike drejtuese qeverisëse, ekonomike dhe sociale që pengojnë drejtimin shtetëror kushtetues normal të vendit. Kush i vendos balancat e drejtimit shtetëror në qeverisjen parlamentare? Politika interesative dhe ligjëbërëse në një republikë parlamentare, siç është vendi yne, ndikon shumë në balancimin dhe/ose zhbalancimin e tri pushteteve kushtetuese, duke qenë se ka shumicën vendimmarrëse. Por interesi ynë juridik si mendimdhënës është të gjejmë balancat ndërmjet tyre. Nuk mendoj se jap zgjidhje perfekte, por të paktën përpiqem të jap disa ide që mund të konsolidojnë veprimtarinë administrative në të tri pushtetet tona kushtetuese të ashtuquajtura të pavarura. Në qeverisjen e republikës parlamentare, ku mund dhe duhet të bashkëveprojnë dhe të jenë të ndara të tri pushtetet kushtetuese, normimi dhe menaxhimi i veprimtarisë administrative është “çelësi” hapës dhe mbyllës i vendosjes së balancave të një shteti modern të së drejtës evropiane. Dhe rolin kryesor, por edhe themelor në vendosjen e këtyre balancave e ka veprimtaria administrative, që mund dhe duhet të shtrihet njëtrajtësisht dhe barazvlefshmërisht në këto pushtete.

 

Qeverisja parlamentare

 

Opinionet politiko-juridike që jepen me termin qeverisje parlamentare janë krejtësisht reagime dhe vlerësime personale dhe nuk pretendoj se ato përmbledhin një qëndrim doktrinal të konsoliduar kushtetues të vendit tonë. Vështirë se gjejmë një përcaktim juridik në legjislacionin apo doktrinën tonë kushtetuese apo administrative për qeverisjen parlamentare. Më shumë kjo qeverisje lidhet me drejtimin ose ndikimin politik e organizativ të shtetit, sesa me konstitucionalitetin apo mirëfunksionimin e pushteteve kushtetuese të një shteti demokratik me pushtete të ndara. Shtjellime dhe studime të hollësishme rreth formave të shtetit dhe formave të ushtrimit të pushtetit shtetëror, veprimtarisë ligjvënëse, ekzekutive dhe gjyqësore të shtetit, parimit të ndarjes së pushteteve ndërmjet tyre dhe veprimtarive së tyre administrative mund të merren te librat dhe studimet e një profesori të mirënjohur të teorisë së shtetit dhe të së drejtës në vendin tonë, që e ka lëvruar përmbi 40 vjet këtë lëndë.[5] Dëshiroj të citoj një paragraf që përcakton kuptimin e përgjithshëm të pushtetit shtetëror në qeverisjen parlamentare: “Pushteti shtetëror në një kuptim të përgjithshëm është ai pushtet që ka mundësi të marrë vendime, të lëshojë urdhëra, të sigurojë zbatimin e tyre edhe me përdorimin dhe monopolin e shtrëngimit fizik, në rast se kjo është e nevojshme, të ndëshkojë ata që shkelin rendin e vendosur dhe të zgjidhë në rrugë gjyqësore edhe konfliktet e ndryshme shoqërore”.[6] Megjithatë, këta dy faktorë themelorë të funksionimit të shtetit, drejtimi normativ dhe dhuna shtetërore janë të lidhur pazgjidhshmërisht. E them këtë për dy fakte juridike të vërtetuara gjerësisht: Pushtetet kushtetuese në një shtet me rregjim parlamentar krijojnë politika që kanë domininimin e qeverisë në shumicën parlamentare; qeveria që rrjedh nga shumica parlamentare vendos politikat e ndërtimit dhe drejtimit në të gjithë piramidën aministrative e institucionale shtetërore dhe është përgjegjëse para publikut për politikat që ndjek dhe zbaton. Në një qeverisje parlamentare kuptohet që rolin parësor e ka Qeveria,[7] pra veprimtaria ekzekutive për qeverisjen e përgjithshme, por studiues të mirënjohur për disa dhjetëra dekada e kanë cilësuar qeverinë si “organi më i lartë që ushtron veprimtari ekzekutive urdhërdhënëse”.[8],[9] Jam dakord plotësisht me termin veprimtari ekzekutive, por edhe rezerva për termin veprimtari urdhërdhënëse. Natyrisht, mendoj se kjo rrjedh nga teoritë doktrinore te viteve 1970 të futura në literaturën tonë juridike universitare, por kjo nuk i ka penguar studiuesit pasues të mbanin një qëndrim kritik ndaj teorisë, sipas së cilës: “Qeveria është organi më i lartë që ushtron veprimtari urdhërdhënëse”. Mirëpo, në kohën e sotme, qeveria ka tri detyra që mendoj se vështirësisht mund t’i përballojë normalisht nëpërmjet veprimtarisë urdhërdhënëse gjatë krizave parlamentare, e shprehur kjo me tri pyetje: Të ruajë apo të vendosë balancat ndërmjet tri pushteteve kushtetuese nëpërmjet parlamentit ku miratohen ligjet? Të koordinoje iniciativat ligjhartuese dhe ligjrreformuese ndërmjet shumicës dhe pakicës parlamentare, por edhe brenda raporteve parlament-qeveri? Të sigurojë materialisht dhe financiarisht kryerjen e reformave në drejtim të reformimit të vendit drejt BE-së? Kam patur dhe kam mendimin se në një republikë parlamentare, qeveria që siguron dominimin parlamentar, gjithashtu drejton procesin ligjbërës, ekzekutimin e këtij procesi dhe drejtimin e shtetit në të gjitha komponentet përbërëse: parlamentar, ekzekutiv dhe gjyqësor. Kërkohet vullnet politik, koordinim gjithëpërfaqësues politik, ekspertizë juridike dhe teknike për përqasjen apo aproximim. Qeveritë tona ndryshojnë periodikisht dhe/ose rast pas rasti, shpesh herë përshtaten me koniukturat politike të zgjidhjeve momentale, por nuk mendojnë për zgjidhje afatgjata të qëndrueshmerisë të veprimtarisë administrative, si bazë e funksionimit të shtetit demokratik evropian. Veprimtaria administrative mendoj se mund të marrë rol themelor në balancimin e tri pushteteve kushtetuese, duke ndaluar ndikimin politik mbi të, për aq sa mundet dhe lejohet. Ajo mund dhe duhet të jetë e pavarur, e pandikuar dhe e padyzuar politikisht, e ndërgjegjësuar për funksionet që kryen, në mënyrë që t’i shërbejë drejtimit të stabilizuar administrativ qeverisës të shtetit në përgjithësi dhe të shtetit të së drejtës në veçanti.

Aktorët ndërkombëtarë gjithmonë kanë bërë thirrje, duke nisur që nga pragfillimi i viteve 2010, për të vendosur kushte të padiskutueshme të asocimit evropian: forconi aministratën publike në të tre pushtetet kushtetuese, në mënyrë që veprimtaria administrative të vendosë e mbajë jetëgjatësinë dhe stabilitetin e qeverisjes parlamentare.[10] Raportet e ndërlikuara me konflikt interesi ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe pushtetit ligjvënës në procesin ligjhartues dhe ligjmiratues janë trajtuar në një artikull të mëparshëm,[11] por dua të theksoj se veprimtaria administrative është një funksion themelor i administratës publike në një republikë parlamentare, me qëllimin pozitiv që të koordinojë pushtetet kushtetuese dhe të vendosë balancat ndërmjet tyre. Nevojitet forcimi i rolit të saj në politikën koordinuese, menaxhuese dhe ligjbërëse të qeverimit të vendit tonë si një republikë parlamentare, që synon një veprimtari administrative të konsoliduar në pushtetet kushtetuese dhe pa ndikimin politik nga partitë që zoterojne shumicën e qeverisjes parlamentare. Megjithatë, këto nuk janë çështje të ndara njëherë e përgjithmonë, ato varen nga politikat zhvillimore drejtuese, të cilat janë të ndryshueshme sipas drejtimit dhe orientimit politik të shtetit të së drejtës evropiane dhe zgjedhjes të publikut votues të emancipuar e demokratik. Mendoj se, në republikën parlamentare siç është vendi ynë, qeverisja ushtruese e pushtetit shtetëror që zotëron shumicën parlamentare ka të gjitha përgjegjësitë për organizimin dhe drejtimin e shtetit në të tri pushtetet e pavarura kushtetuese dhe asnjëri prej këtyre pushteteve nuk mund t’ia ngarkojë përgjegjësitë njëri tjetrit për keqqeverisje parlamentare, në mënyrë të veçantë në raportet dhe marrëdhëniet shumëplanëshe ndërkombëtare. Në qeverisjen parlamentare zenë vend të veçantë raportet delikate ndërmjet qeverisë dhe parlamentit, nëpërmjet tyre me pushtetin gjyqësor dhe prokurorinë, si edhe koordinimi i këtyre raporteve, që do të trajtohen modestisht në vijim.   

 

Vështrime doktrinore

 

Nënvizoj vlerësimin se, studiuesit konstitucionalë në kuptimin teorik kanë vlerë shumë më tepër se ekzekutuesit konstitucionalë. Me këtë pohim dua të them se ata studiues që vendosin bazat doktrinore të së Drejtës Kushtetuese të një vendi evropian kanë përparësi ideore krahasuar me gjyqtarët kushtetues që zakonisht emërohen mbi baza politike dhe jo mbi baza teoriko-doktrinore, praktikë e ndodhur në vendin tonë gjatë këtyre tri dekadave të fundit të zhvillimit të shtetit shqiptar. Dëshiroj të tërheq vëmëndjen, se vështrimi doktrinal për veprimtarinë administrative mbështetet mbi komentet dhe qëndrimet konstitucionale të disa studiuesve të mirënjohur me kontribute të vlefshme për zhvillimin e sotëm të shtetit të së drejtës. Ligji ynë i përgjithshëm i pakonsoliduar administrativ dhe përvoja e pakët e studimit teorik të veprimtarisë administrative krijon vështirësi në përcaktimin e konceptit dhe përkufizimit të kësaj fushe të veprimtarisë publike në të tri pushtetet ku ushtrohet në qeverisjen tonë parlamentare. Përvoja ligjore dhe praktika disa dhjetëravjecare ka avancuar dhe janë krijuar disa koncepte dhe praktika që ndonëse mund të mos konsiderohen të mirëqena, ato mund të merren si ide apo teori që formojnë konkluzione juridike për njohjen dhe kuptimin e kësaj veprimtarie, e cila mendoj se ka efekte të theksuara mbi interesat politike, publike dhe qytetare të vendit.

Këtu mund të përshkruajmë, qoftë në mënyrë lakonike, parashikimet teorike dhe ligjore të kësaj veprimtarie në vendin tonë. Një ekspert dhe profesor i hershëm i së drejtës Kushtetuese, në kuadrin e analizës të objektit të kësaj të drejte komenton, se: “Një vend të posaçëm Kushtetuta i kushton organizimit shtetëror d.m.th. sistemeve të organeve të ndryshme shtetërore, nëpërmjet të cilave ushtrohet pushteti shtetëror, parimeve mbi të cilët ngrihet dhe vepron çdo sistem i tillë, marrëdhënieve reciproke midis organeve të të njëjtit sistem ose midis organeve të sistemeve të ndryshme, kompetencave të këtyre organeve, formave juridike nëpërmjet të cilave ato ushtrojnë këto kompetenca….”.[12] Në vijim, ky autor analizon se: “Normat që trajtojnë sistemet e organeve të tjerë shtetërorë: të organeve të administratës shtetërore, të organeve të drejtësisë (gjykatat) dhe të organeve të kontrollit të ligjshmërisë (prokuroria), nuk kanë vetëm karakterin e normave që rregullojnë marrëdhëniet juridike kushtetuese, dhe, pra, që përfshihen vetëm në degën e së drejtës kushtetuese, porse përfshihen edhe në degë të tjera të së drejtës: në të drejtën administrative, në të drejtën proceduriale (penale dhe civile, etj.)”.[13] Studiues të tjerë të së drejtës Kushtetuese, në lidhje me marrëdhëniet ndërmjet pushteteve që kryejnë funksione legjislative, ekzekutive dhe gjyqësore, mbas analizës të këtyre funksioneve komentojnë në mënyrë të përmbledhur, se: “…Brenda një sistemi qeverisjeje të bazuar në ligj ekzistojnë dhe kryhen funksione legjislative, ekzekutive dhe gjyqësore; organet kryesore të ngarkuara me këto funksione janë respektivisht parlamenti, qeveria dhe gjykatat.“… “Kjo ndarje e trefishtë e punës ndërmjet një legjislatori, një zyrtari administrativ dhe një gjyqtari të pavarur, është një kusht i domosdoshëm për zbatimin e parimit të shtetit juridik në shoqëritë moderne dhe, pra, për vetë qeverisjen demokratikeSikurse tashmë përgjithësisht pranohet, nuk ekziston një demarkacion i qartë ndërmjet disa aspekteve të këtyre funksioneve, ashtu siç nuk ka një korrespondencë e lidhje të pastër ndërmjet funksioneve dhe institucioneve shtetërore””.[14] Më vonë, studiues të njohur të kësaj fushe shprehen, se: “Objekti i parë dhe më tradicional i të drejtës Kushtetuese është ai që lidhet drejtpërdrejtë dhe ekskluzivisht me institucionet politike. Për mjaft autorë e drejta Kushtetuese justifikon një afërsi juridike ekskluzive me pushtetin dhe institucionet politike.”.[15]

Megjithë këto komente te avancuara shkencore të bëra në kohë të ndryshme, nënvizoj se duhet të vërejmë që “ndarja e plotë e pushteteve nuk është e mundur si praktikisht, ashtu dhe teorikisht”,[16] kjo për shkak të raporteve kushtetuese problematike ndërmjet ekzekutivit dhe ligjvënësit pasi funksionet e tyre janë të lidhura ngushtësisht dhe njëkohësisht të ndarë e të dallueshëm, raporteve të ekzekutivit me gjyqësorin dhe ligjvënësit me gjyqësorin. Këto analiza dhe citime kanë për qëllim të dallojnë dhe theksojnë, se: “Në qeverisjen parlamentare pushteti shtetëror dhe veprimtaria administrative ushtrohet nga një sistem i gjerë dhe i shumëllojshëm i organeve shtetërore sipas parimit të ndarjes së pushteteve që kryejnë funksione ligjvënëse, ekzekutive, gjyqësore dhe prokuroriale, por që kanë një vecori të përbashkët, ato janë organe publike në kuptimin e ligjit të sotëm të përgjithshëm administrativ, pavarësisht se në cilin pushtet përfshihen. Gjithashtu, kanë për qëllim të përcaktojnë afërsine juridike të funksioneve ekzekutive me ato ligjvënëse por edhe veshtirësinë e ndarjes së prerë ndërmjet këtyre funksioneve dhe atyre gjyqësore dhe prokurorisë”. Mendoj se këto këndveshtrime krijojnë sfondin e nevojshëm juridik për të arritur në përfundimin se veprimtaria administrative nuk ushtrohet kryesisht vetëm në organet e qeverisjes ekzekutive qendrore dhe vendore, ajo ushtrohet gjerësisht edhe në pushtetin ligjvënës, sistemin gjyqësor dhe të prokurorisë, duke krijuar njëkohësisht afrimitet, bashkëveprim, por edhe dallime ndërmjet tyre. Nuk mendoj se ajo zgjidh të gjitha problematikat politikbërëse të tri pushteteve, por besoj se vendos disa balanca të nevojshme në raste krizash të qeverisjes parlamentare, por edhe në kushte normale funksionimi të shtetit, sepse kërkohet gjithmonë stabilitet administrativ gjatë ndryshueshmërive periodike të drejtimit politik të vendit. Një veprimtari koordinuese dhe me administratë publike të stabilizuar garanton mirëqeverisjen parlamentare, këtë parim kanë vendet e Bashkimit Evropian, këtë parim mund të kemi edhe ne si vend aplikant për anëtarësim. Reforma administrative publike dhe gjyqësore vendos dhe mban një shtet të qëndrueshëm dhe të përafruar me standardet evropiane. Qeveritë ikin dhe vijnë, por shteti evropian i mirëqeverisur mund dhe duhet të ketë stabilitet, dhe rol parësor ka veprimtaria administrative që ushtrohet e koordinuar në pushtetet e një qeverisjeje parlamentare. Pergjegjësia parësore natyrisht është e qeverisë, ndonëse ajo ushtron funksione ekzekutive, por është e ngarkuar indirekt nga Kushtetuta dhe ligjet e përgjithshme dhe ato organike me tagra të koordinimit të qeverisjes parlamentare në pushtetet kushtetuese. 

 

Administrimi i veprimtarisë administrative

 

Evropa e sotme demokratike e rregullon veprimtarinë administrative mbi bazën e një tërësie rregullash kushtetuese kombëtare, ligjore, nënligjore dhe administrative, që përpiqet t’i unifikojë me marrëveshje dhe standarde ndërkombëtare, të cilat janë të detyrueshme për të drejtën e brendëshme të secilit shtet anëtar. Vendi ynë si negociues për anëtarësim në BE ka patur gjithmonë detyrimin për përqasjen (aproximimin) e ligjit administrativ të përgjithshëm shqiptar me direktivat e Bashkimit Evropian, dhe mendoj se është bërë një progres i pëlqyeshëm në permirësimet e brendshme ligjore. Janë bërë shumë punë ligjhartuese përmes tri dekadash, janë hartuar, miratuar, ndryshuar, ridraftuar shumë ligje dhe akte nënligjore që i përkasin rregullimit të veprimtarisë administrative, por mendoj se ende nuk është arritur përshtatshmëria e plotë me zhvillimet e konsoliduara evropiane. Ka akoma punë ligjhartuese dhe ligjreformuese për të bërë, me qëllim që të arrihet te standardet e zhvilluara evropiane. Deri para pesë vitesh dhe në vijim, trajtimi ligjor i veprimtarisë administrative ka qenë i pakonsoliduar,[17] jo mirë i themeluar e trajtuar dhe i ndryshueshëm nga një ligj ne tjetrin, sipas periudhave të ndryshme të qeverisjeve parlamentare, por duke patur një progres ligjor pozitiv gradual për një periudhë përmbi njëzetëepesëvjecare të zhvillimit ligjor administrativ të vendit, pa harruar reformat territoriale vendore dhe të institucioneve të pavarura kushtetuese dhe atyre të krijuara me ligj. Në vijim do të përpiqem të fokusohem te përmirësimi i ligjeve që rregullojnë veprimtarinë administrative si objekt i këtij punimi, në mënyrë të veçantë në qeverisjen parlamentare. Janë disa ligje bazike që mund të përmirësohen dhe harmonizohen më tej në një qeverisje të republikës parlamentare, Kushtetuta, Kodi i Procedurave Administrative, ligji për gjykatat administrative, Kodi i Procedurës Civile, ligjet për shërbimin dhe nëpunësin civil, struktura dhe mbikqyrja parlamentare, ligjet organike për organet kushtetuese dhe atyre të pavarura të krijuara me ligj, por jo vetëm kaq. Duhet të aproximohen edhe ligjet kushtetuese dhe ato organike që rregullojnë veprimtarinë administrative në organet e reja të drejtësisë” të krijuara me reformën kushtetuese të vitit 2016[18] dhe ligjet zbatuese që rrjedhin nga kjo reformë, në mënyrë të vecantë për qeverisjen e organeve të drejtësisë.[19] Nuk është punë e lehtë, por as jo e pamundur, mjafton dëshira dhe vullneti politik, mbështetja administrative, asistenca teknike ndërkombetare dhe ajo vendase, si edhe synimi për reformimin ligjor dhe strategjik afatgjatë të qeverisjes parlamentare.

 

Administrimi qeveritar

Në një qeverisje parlamentare, rolin parësor në veprimtarinë administrative natyrshëm e ka qeveria, siç u tha më lart. Ajo është e ngarkuar indirekt nga Kushtetuta, ligjet organike, kodet dhe ligjet e përgjithëshme me tagra të koordinimit të qeverisjes parlamentare në pushtetet kushtetuese. Këtë rol qeveria e kryen me tri funksione themelore administrative: funksioni ligjpropozues dhe ligjmiratues, sepse zotëron shumicën parlamentare; funksioni ekzekutiv, pasi është përgjegjëse për drejtimin administrativ dhe ligjzbatues të vendit, funksioni urdhërdhënës, ngaqë ka kompetenca për nxjerrjen e akteve nënligjore normative dhe, në rast nevoje apo urgjence, mund të nxjerrë akte normative që kanë fuqinë e ligjit.[20] Në vijim kufizohem vetëm në disa aspekte dhe akte tipike publike që karakterizojnë administrimin qeveritar.

Procedurat administrative. Kodi i Procedurave Administrative i vitit 1999[21] ka hedhur themelet per disiplinimin e veprimtarisë administrative, por përsëri ai Kod nuk u zbatua as nga gjykata civile dhe as nga administrata publike, sepse nuk e kuptuan ose nuk deshën ta zbatonin ose/dhe u mjaftuan thjesht me formalitetin e ekzistencës të një ligji administrativ në vend, si detyrim evropian.[22] Në Kodin e cituar bëhet përkufizimi i veprimtarisë administrative: “Veprimtaria e organeve administrative është tërësia e akteve dhe veprimeve, nëpërmjet të cilave formohet dhe manifestohet vullneti i administratës publike, si dhe ekzekutimi i këtij vullneti” dhe format me të cilat ushtrohet kjo veprimtari, duke përfshirë: “aktet administrative individuale dhe kolektive; kontratat administrative/publike dhe aktet reale”.[23] Pa dashur të ndalem në analizën dhe kritikën e hollësishme të këtij përcaktimi ligjor, mund të vërehet se ka patur tri mangësi parimore. Së pari i referohet vetëm veprimtarisë të organeve administrative që përgjithësisht përfshihen në pushtetin ekzekutiv, në një kohë kur ajo ushtrohet edhe nga dy pushtetet e tjera, por edhe nga institucionet e pavarura kushtetuese dhe ato të krijuara me ligj; Së dyti, nuk përfshin organet e qeverisjes vendore, kur dihet që këto organe jane baza e qeverisjes parlamentare; Së treti përfshin vetëm tri forma të ushtrimit të kësaj veprimtarie, kur ajo realisht është shumë më e gjerë, shumëplaneshe dhe ushtrohet edhe nga disa forma të tjera specifike që rregullohen me ligje organike nga organe të specializuara të shtetit të së drejtës, të cilat janë të shumta në pushtetet kushtetuese.

            Kodi në fuqi i Procedurave Administrative[24] ka zhvillime pozitive në drejtim të përcaktimit dhe përkufizimit të veprimtarisë administrative, por mendoj se përsëri nuk plotëson një standardizim të konsoliduar evropian. Projekti i këtij Kodi është hartuar me asistencën e projektit të BE-së “EURALIUS”[25] me ekspertë gjermanë, në bashkëpunim me Ministrinë e Drejtësisë. Me këtë Kod jepet një fushë më e gjerë e objektit se çfarë përfshin veprimtaria administrative, duke u dhënë ndihmëse të konsiderueshme administratës publike dhe gjykatave administrative. Por mbetem me mendimin skeptik, se nuk është dhënë maksimalja e mundëshme ligjhartuese dhe ligjzbatuese. Në Kodin e cituar parashikohet, se: “Veprimtaria administrative” është tërësia e akteve dhe veprimeve, që përbëjnë dhe shprehin vullnetin e administratës publike, si dhe ekzekutimin e vullnetit””.[26] Pikëpyetjet që shtrohen janë: çfarë përfshihen në akte dhe veprime? Përfshihen aktet administrative dhe veprimet administrative? Çfarë kuptohet me ekzekutim të vullnetit dhe kush e ekzekuton këtë vullnet? Me këtë përkufizim janë lënë shumë të thata dhe të papërcaktuara këto përgjigje. Mendoj se duhet të ishte shtjelluar dhe zgjeruar më tej ky përkufizim, të ishte më i plotë, sepse përbën thelbin e veprimtarisë së administratës publike dhe objektin kryesor të gjykatave administrative. Megjithatë, mendoj se është një parregullsi ose pavemendshmëri e teknikës legjislative në hartimin e ligjit, por që nuk cënon cilësinë e tij në tërësi, pasi plotësohet disi me dispozitat pasuese. 

Shërbimi dhe nëpunësi civil. Ligji për shërbimin civil ka rëndësi të njëjtë si edhe Kodi i Procedurave Administrative, në efektin ndaj pushtetit shtetëror në përgjithësi dhe veprimtarisë administrative në veçanti. Ky ligj ka patur ndryshueshmëri dhe përshtatje sipas interesave politike të qeverisjeve të derisotme parlamentare të vendit tonë. Ligji i parë është hartuar me asistencën e Komisionit Evropian në vitin 1996,[27] ka patur aplikim dhe efekt minimal në administratën publike dhe në gjykimin e konflikteve administrative, ka qënë një ligj skematik, më tepër me karakter politik sesa administrativ. Ligji i dytë i vitit 1999 për statusin e nëpunësit civil,[28] i cili përsëri u hartua me asistencën e Komisionit Evropian ka qënë më i avancuar, sepse bëri një përcaktim më të qartë ndërmjet funksioneve administrative dhe atyre politike, por përsëri mendoj se mbeti një ligj me interesa të theksuara të qeverisjejeve politike parlamentare, ekzekutive dhe gjyqësore, nuk përcaktoi qartësisht detyrueshmërinë e shtrirjes së efekteve dhe veprimtarise administrative në institucionet e pavarura si Gjykata Kushtetuese, Gjykata e Lartë, Prokuroria e Përgjithshme, etj., të cilat nuk përmenden shprehimisht në atë ligj. Citimet e mëposhteme të përkufizimeve që percaktonte ligji për institucionet e administratës publike të nivelit qendror dhe institucioneve qendrore të pavarura, këtyre të fundit u jepte të drejtë të interpretonin dhe të mos zbatonin ligjin e përgjithshëm administrativ, kur ato kanë ligj të posaçëm (organik).[29] Rasti më tipik është një konflikt gjyqësor administrativ, ku Gjykata e Lartë si punëdhënëse dhe njëkohësisht si palë e paditur në gjykim nuk i ka njohur statusin e nëpunësit civil një punonjësi të administratës së saj me detyrë drejtor drejtorie, të larguar për shkak të ristrukturimit të institucionit dhe, për rrjedhojë, nuk e ka kaluar në liste pritjeje me të drejtën e përfitimit të pagës për një vit.[30] Kjo çështje ka pritur radhën e gjykimit prej më shumë se pesë vitesh në Kolegjin Administrativ mbi bazën e rekursit të bërë nga vetë pala e paditur - Gjykata e Lartë dhe kundërekursit nga pala paditëse, por ai Kolegj ka qënë i mbingarkuar me konflikte interesi,[31] megjithëse i ka patur të gjitha mundësitë ligjore ta zgjidhte konfliktin shumë kohë më parë se të vendosej në kushtet e pamundësise funksionale për shkak të reformes gjyqësore.[32] Tashmë, Kolegji Administrativ i Gjykatës së Lartë në dhjetor 2020 vendosi kthimin e cështjes për rigjykim në gjykatën administrative të shkallë së parë Tiranë. Ligji në fuqi për nëpunësin civil, miratuar në vitin 2013,[33] si një nga kushtet themelore të Komisionit Evropian për reformën administrative dhe anëtarësimin në BE mendoj se është i avancuar, ka progres të dukshëm pozitiv, ploteson kuadrin ligjor të veprimtarisë administrative dhe përkufizon në mënyrë të shprehur institucionin e administratës shtetërore dhe institucionin e pavarur, si elemente themelore të kësaj veprimtarie.[34] Së paku, ky ligj përcakton në tërësi organet publike që kryejnë funksione administrative si në pushtetin ekzekutiv, ashtu edhe në sistemin e dy pushteteve të tjera, në organet e pavarura dhe në prokurori.

Gjykata administrative. Seksionet e gjykimeve administrative pranë gjykatave të rretheve që kanë vepruar për një kohë të gjatë mbi bazën e Kodit të Procedurës Civile kanë patur efekt publik pozitiv, por të pamjaftueshëm për të ndikuar në mbrojtjen e plotë të të drejtave administrative të subjekteve private, organeve publike, nëpunësve civilë dhe shtetasve, duke qenë i mpleksur dhe në përbërje të gjykatave të zakonshme. Për këto arsye, por edhe si kusht i vënë nga BE-ja, në fillimvitin 2010 u vlerësua si detyrim krijimi i gjykatave administrative të pavarura, të specializuara dhe të ndara nga sistemi i juridiksionit të zakonshëm. Ligji për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative i vitit 2012,[35] ndonëse ishte një nga kushtet kryesore të Bashkimit Evropian për çeljen e negociatave për anëtarësim, nuk vendosi baza të qendrueshme për objektin e gjykimit të veprimtarisë administrative. Megjithëse ai ligj konsiderohet procedurial, mendoj se është gjithashtu edhe një ligj me karakter material, por nuk plotësoi dhe nuk parashikoi një objekt të qartë të gjykimit të veprimtarisë administrative, duke qenë se ligji material i deri atëhershëm ishte i mangët, teorik dhe jo aktiv në administratë dhe gjykatë. Me këtë ligj të asistuar gjerësisht nga projekti EURALIUS dhe OBDAT jepen disa përkufizime të vlefshme, që i përkasin termave të reja të së drejtës administrative dhe që u përfshinë në vijim në ligjin material, pra në Kodin e Procedurave Administrative miratuar pas dy viteve që flitet më poshtë. Terma, të tillë si: akti administrativ, akti administrativ individual, akti normativ nënligjor, organi publik kanë gjetur shpjegimet dhe definicionet e nevojshme si për administratën publike, por edhe për gjykatat administrative. Gjithashtu, mosveprimi administrativ, veprimi administrativ dhe veprimi tjetër administrativ janë përkufizuar me këtë ligj, por nuk jepet një përkufizim i përgjithshëm i veprimtarisë administrative.[36] Në këto kushte, gjykatat administrative të sapokrijuara u gjenden me një bazë ligjore materiale të mangët dhe të pakonsoliduar, sepse kodi procedurial i kohës ka patur problematika të theksuara në zbatim nga administrata publike dhe gjykata. Megjithë këtë progres pozitiv ligjor dhe organizativ, gjykimi në shkallë të tretë i konflikteve administrative mbetet një çështje për zgjidhje, pasi Kolegji Administrativ nuk është plotësisht i pavarur nga dy kolegjet e tjera të Gjykatës së Lartë,[37] duke qenë pjesë përbërëse e kësaj Gjykate dhe në konflikt të thellë të interesave gjyqësore.   

Procedurat civile. Kodi i Procedurës Civile[38] cakton rregulla të detyrueshme, të njëjta dhe të barabarta, për gjykimin e mosmarrëveshjeve civile dhe të mosmarrëveshjeve të tjera të parashikuara në këtë Kod e në ligje të posaçme.[39] Kjo do të thotë se rregullat proceduriale civile të koduara në gjykimin civil mund të zbatohen edhe për gjykimin e konflikteve të tjera të parashikuara me ligje organike, por vetëm kur ato janë në kompetencën e gjykatave të juridiksionit të zakonshëm civil. Ligji për gjykatat administrative përcakton se, kur ligji “nuk parashikon ndryshe” të plotësohet me parashikimet e Kodit të Procedurës Civile. Kur po mbushen 7 vjet nga krijimi dhe fillimi i funksionimit të gjykatave administrative në të trija shkallët e gjykimit,[40] tashmë shtrohen pyetjet: gjykatat administrative duhet të vazhdojnë të funksionojnë mbi bazën e dy ligjeve proceduriale të pjesëshme, nga të cilat njëri është administrativ dhe tjetri civil? Apo gjykatat administrative krahas ligjit organik dhe atij material, duhet të kenë edhe ligjin e tyre të plotë procedurial? Kjo është një çështje që kërkon studime juridike të thelluara, por mendoj se ndarja ligjore procedurale ndërmjet juridiksionit gjyqësor civil dhe atij administrativ thellon pavarësinë e këtij të fundit. Ashtu siç propozohet që gjykimi administrativ në shkallë të tretë të jetë plotësisht i pavarur nga gjykatat e juridiksionit të zakonshëm trishkallësh,[41] gjithashtu propozohet që dhe rregullat procedurale administrative gjyqësore të jenë të dallueshme dhe të kodifikuara me një ligj organik, të ndarë nga rregullat procedurale civile të juridiksionit gjyqësor të zakonshëm.

 

Administrimi parlamentar

 

Në qeverisjen parlamentare, qoftë njëdhomëshe apo dydhomëshe në Evropë dhe më gjerë, rëndësi të veçantë kanë raportet urdhërdhënëse që vendosen ndërmjet tri pushteteve kushtetuese. Problemi parimor kushtetues shtrohet, kush pushtet e ka përparësinë në veprimtarinë urdhërdhënëse, pushteti ligjvënës, ai ekzekutiv apo gjyqësor, natyrisht duke përjashtuar këtë të fundit pasi nuk merr pjesë në shtetformim. Eshtë studiuar, praktikuar dhe pranuar historikisht se qeveria ka dy funksione themelore administrative në qeverisjen parlamentare, funksioni ekzekutiv që është i natyrshëm dhe nuk diskutohet teorikisht dhe funksioni si “organi më i lartë urdhërdhënës”[42] që mendoj se duhet t’i kushtohet vëmendje e veçantë. Përpariteti i funksionit urdhërdhënës, teorikisht dhe praktikisht, gjithmonë i është atribuar qeverisë pasi ka iniciativën themelore ligjhartuese e ligjpropozuese dhe drejton administratën publike në të gjitha nivelet e pushteteve kushtetuese. Pyetja juridike problematike është: nga e merr qeveria këtë tagër kaq të gjerë administrativ dhe menaxhues të shtetit? Studiues të mirënjohur të vendit tonë[43] të së drejtës Kushtetuese dhe Administrative e lidhin këtë veprimtari me pozicionimin, përgjegjësinë ose administrimin qendror qeveritar. Studiues ndërkombëtarë avancojnë duke komentuar se: “Instrumenti drejtues qendror i të qeverisurit, si në fushën legjislative ashtu dhe në atë administrative, është Qeveria. Është Qeveria që koordinon veprimtarinë administrative dhe harton propozimet legjislative. Është Qeveria që kontrollon Parlamentin dhe qeveris vendin”.[44] Një studiues i hershëm i të drejtës Kushtetuese, të cilin duhet ta lexojmë dhe mësojmë, ka bërë një analizë teoriko-juridike që vlen shumë edhe për kohën e sotme, por për të kursyer rrjeshtat e këtij artikulli, e paraqes në mënyrë të përmbledhur me shkurtime sipas citimit të mëposhtëm.[45] Raportet parlament-qeveri në qeverisjen parlamentare kanë qenë, janë dhe do të jenë të ndërlikuara, për sa kohë parlamenti nuk do të jetë produkt publik. Këto raporte lidhen me një realitet kushtetues dhe administrativ evropian dhe vendor që duhet të konsolidohen, sipas të cilit: “Në qeverisjen parlamentare, qeveria nuk është organi më i lartë urdhërdhënës, ajo ka rol parësor në ekzekutimin parlamentar. Organi publik themelor urdhërdhënës është parlamenti që i jep qeverisë tagrin ekzekutiv dhe urdhërdhënës”.

Gjithashtu, raportet parlament-gjykatë kushtetuese në qeverisjen parlamentare kanë krijuar, prej afërsisht tri dekadash, “një sfond juridik në dukje kontradiktual”, por realiteti shtetformues nuk ka qenë i tillë, ai ka qenë sipas mendimit tim, politik. Deri në reformën kushtetuese të vitit 2016,[46] Gjykata Kushtetuese është krijuar mbi baza të interesave politike dhe personale të qeverisjes parlamentare dhe mendoj se një gjykatë e tillë nuk mund të gjykonte krijuesit e saj. Gjykata Kushtetuese gjykon, në vija të përgjithshme, kushtetutshmërinë e ligjeve dhe përballet apo konfliktualitohet me parlamentin, por a është parlamenti prodhues dhe përgjegjës i drejtpërdrejtë i ligjit?[47] Në disa raste mendoj se po, por në shumicën e rasteve është qeveria që ka të drejtën e propozimit të ligjeve dhe përgjegjësinë e zbatimit të tyre.[48] Dua të them se pala reale përballë gjykatës kushtetuese për kushtetutshmërinë e ligjeve është qeveria, sepse zotëron shumicën dhe qeverisjen parlamentare.       

Efektiviteti i veprimtarisë administrative në qeverisjen parlamentare varet nga struktura e organizimit të parlamentit të çdo vendi evropian. Nëse parlamenti është dydhomësh (bikameral) ka kontroll më të gjerë mbi qeverinë dhe gjyqësorin, por nëse është njëdhomësh (monokameral) ky kontroll është më i zbehtë ndaj qeverisë, forcon pushtetin ekzekutiv mbi atë ligjvënës dhe shton organet publike, që i kushtojnë shtetit shumë më tepër se sa kushton një senat (dhoma e dytë e parlamentit) në një parlament dydhomësh, i cili mund të kryejë funksionet administrative të organeve publike të tepërta dhe të panevojshme. Studiues të ndryshëm e lidhin parlamentin dydhomësh me procesin e zhvillimit historik, me strukturat federale apo rajonale, si edhe me mungesën e elementeve historike dhe formacioneve të veçanta brenda shtetit me përbërje plurietnike të popullsise.[49] Parlamentarizmi administrativ nuk shprehet në kushtetutat evropiane, as në rregulloret e tyre të brendshme parlamentare dhe as në ligjet e shumëllojshme që rregullojnë marrëdhëniet parlament-qeveri ose ligjvënës-ekzekutiv. Ky koncept është disi abstrakt për t’u kuptuar nën këndvështrimin kushtetues dhe administrativ, sepse nuk parashikohet shprehimisht, por mendoj se del nga fryma e përgjithshme e qeverisjes parlamentare ku pushteti ligjvënës krijon pushtetin ekzekutiv dhe ushtron kontroll mbi të.[50] Veprimtaria administrative e Kuvendit të Shqipërisë bazohet kryesisht në dispozitat kushtetuese, por në mënyrë të hollësishme kodifikohet nga Rregullorja e Kuvendit.[51] Komisionet parlamentare ushtrojnë kontroll administrativ mbi ekzekutivin dhe gjyqësorin në dy aspekte: prezantimi dhe mbrojtja e projektligjeve që, shpesh herë, procesi merr karakter formal dhe propagandistik; raportimi i veprimtarisë të organeve publike të ekzekutivit dhe gjyqësorit, duke përfunduar me një relacion rekomandues apo propozues. Mendoj se parlamentarizmi administrativ përfshin tri elemente që veçojnë shtetin e moderuar të sotëm evropian: Miratimi i programit ligjor dhe ekzekutiv qeverisës; Kontrolli administrativ i qeverisjes për zbatimin e këtij programi; Mbikqyrja e veprimtarisë administrative në të gjithë piramidën e organeve qendrore publike kushtetuese dhe jokushtetuese. Shtrohet pyetja: Këto funksione të rëndësishme shtetërore dhe/ose administrative mund t’i kryejë më mirë një parlament dydhomësh apo një parlament njëdhomësh? Përvojat zhvillimore politike dhe ndryshimet themelore kushtetuese të viteve të fundit kanë krijuar një pasqyrë të përgjithshme të administrimit shtetëror ku qeverisja ekzekutive dominon mbi qeverisjen parlamentare. Mendoj që ato mund të jenë në unitet, sepse rrjedhin nga shumica parlamentare qeverikrijuese. Raportet problematike qeveri-parlament në kuvendin njëdhomësh mund të lehtësohen nëpërmjet ristrukturimit parlamentar dhe krijimit të senatit, si dhomë e lartë e parlamentit, me kompetenca vendimore të posaçme ndaj pushtetit ekzekutiv dhe gjyqësor. Njëkohësisht reduktohen shumë organe publike kushtetuese, që janë shtuar pamasë për mbikqyrjen e sistemit gjyqësor e të prokurorisë[52] dhe rritet kontrolli parlamentar mbi qeverinë.  

 

Administrimi i drejtësisë dhe i prokurorisë

 

Në kushte normale të veprimtarisë administrative në qeverisjen parlamentare nuk do ta shtroja çështjen e administrimit apo mbikqyrjes së sistemit gjyqësor dhe të prokurorisë, por me reformën kushtetuese të vitit 2016,[53] në kuadrin e reformës së thellë në sistemin e drejtësisë,[54] janë bërë ndryshime thelbësore kushtetuese, ndryshime në ligje organike të organeve kushtetuese, janë miratuar ligje të reja organike për qeverisjen e organeve të drejtësisë dhe prokurorisë[55] dhe shumë akte të tjera ligjore e nënligjore që vendosin nën menaxhimin dhe administrimin e rreptë të gjyqësorit dhe prokurorisë nga pushteti administrativ shtetëror dhe nga mbikqyrësit e asistuesit ndërkombëtarë. Janë krijuar disa organe të reja kushtetuese dhe ligjore që në kuptimin e perceptimit publik konsiderohen si “organe të reja të drejtësisë”, por në të vërtetë mendoj se është një koncept i ri kushtetues i mbikqyerjes ose administrimit të këtyre organeve. Ato nuk i përkasin as sistemit gjyqësor dhe as prokurorisë, ato janë organe kushtetuese dhe administrative të posaçme, që përpiqen të administrojnë dhe disiplinojnë këto sisteme. Nuk marr përsipër të analizoj brendinë dhe ndikimin në veprimtarinë gjyqësore dhe në prokurori, por dëshiroj të analizoj shkurtimisht, nën këndvështrimin e këtij artikulli, veprimtarinë administrative që këto organe të reja ushtrojnë efekte juridike në riorganizimin mbikqyrës administrativ mbi gjykatën dhe prokurorinë e vendit tonë. Shtroj pyetjen juridike, këto “organe të reja të drejtësisë” ushtrojnë veprimtari administrative apo veprimtari gjyqësore dhe të prokurorisë?   

Me reformën e përmendur janë krijuar, së pari, dy organe kushtetuese: Këshilli i Lartë Gjyqësor (KLGj)[56] dhe Këshilli i Lartë i Prokurorisë (KLP).[57] Këto organe ushtrojnë funksionet administrative të emërimit, vlerësimit, ngritjes në detyrë, transferimit, marrjes së vendimeve për masat disiplinore, respektivisht të gjyqtarëve dhe prokurorëve në të gjitha nivelet e gjyqësorit dhe prokurorisë. Gjithashtu, ato miratojnë rregullat e etikës dhe mbikqyrin respektimin e tyre, menaxhojnë mbarëvajtjen e punës në administratën e gjykatave, propozojnë dhe administrojnë buxhetin, etj. duke zëvendësuar dhe trashëguar kompetencat kryesore të ish-Këshillit të Lartë të Drejtësisë (KLD).[58] Shtrohet pyetja: Këto organe janë pjesë përbërëse e organeve gjyqësore dhe prokurorisë, apo janë organe administrative që menaxhojnë dhe administrojnë këto sisteme? Gjithashtu janë krijuar, së dyti, edhe tre organe të tjera të reja kushtetuese, Komisioni i Pavarur i Kualifikimit (KPK), Kolegji i Posaçëm i Apelimit (KPA) dhe Komisioneri Publik (KE).[59] Këto organe bëjnë verifikimin administrativ (vetting) të gjyqtarëve dhe prokurorëve të të gjitha niveleve dhe vendosin shkarkimin ose qëndrimit në detyrë të tyre. Shtrohet pyetja e dytë: Këto organe të krijuara me Kushtetutë kryejnë veprimtari gjyqësore apo kryejnë veprimtari administrative? Grupi i tretë i organeve të reja kushtetuese përbëhet nga Këshilli i Emërimeve në Drejtësi (KED)[60] që bën verifikimin administrativ dhe propozon emërimin e gjyqtarëve kushtetues në masën e 2/3-ve të anëtarëve përbërës dhe Inspektorin e Lartë të Drejtësisë (ILD),[61] i cili ka për detyrë të fillojë procedimin disiplinor të gjyqtarëve dhe prokurorëve të të gjitha niveleve dhe është përgjegjës për inspektimin institucional të gjykatave dhe zyrave të prokurorisë. Pyetja e tretë: Këto organe kushtetuese kryejnë veprimtari administrative apo gjyqësore? Shtjellime të hollësishme të detyrave dhe kompetencave të këtyre organeve të reja kushtetuese përcaktohen në ligjin specifik e rregullativ për qeverisjen e drejtësisë,[62] dhe në ligje të tjera organike e rregullative të nxjerra në zbatim të ligjit kushtetues “për reformën në drejtësi”.[63] Efektiviteti i deritanishëm i KED-se me rol pjesëmarrjeje të anëtarëve përbërës take part in, ose part-time.[64] E vetmja veçanti në këtë reformë qëndron në faktin se Kolegji i Posaçëm i Apelimit (KPA) konstituohet si gjykatë dhe anëtarët e saj si gjyqtarë që gëzojnë statusin e gjyqtarit të Gjykatës Kushtetuese, kurse Komisioni i Pavarur i Kualifikimit (KPK) nuk konstituohet si gjykatë.[65] Mendoj se nuk është krijuar një sistem i qartë dhe i pastër i gjykimit administrativ dyshkallësh, ndonëse këtë e vlerëson ligjvënësi dhe qeverisja parlamentare në partneritet me asistentët ndërkombëtarë. Përgjigjia për tri pyetjet juridike të përmendura është e thjeshtë, këto organe kryejnë funksione të mirëfillta administrative. Pa u thelluar në komptencat e tyre kushtetuese dhe ligjore, mendoj se të gjitha organet e reja kushtetuese të ashtuquajtura si organe të reja të drejtësisë, kryejnë funksione administrative mbi sistemin gjyqësor dhe të prokurorisë. Secili prej këtyre organeve publike ka për bazë të veprimtarisë së vet ndjekjen e procedurave administrative për arritjen e një akti administrativ me pasoja juridike individuale, por edhe me pasoja për sistemin mbi të cilin veprojnë.[66] Këto organe kanë dy cilësi: organe publike specifike në një pushtet dhe organe të caktuara kushtetuese me funksione administrative mbi pushtetin gjyqësor dhe prokurorinë. Mendoj se janë pesë shkaqe dhe faktorë juridikë kryesorë e themelorë që e përfshijnë funksionimin e këtyre organeve në veprimtarinë administrative. së pari, përmbushin faktorin themelor për të qenë organe publike të krijuara me kushtetutë dhe ligj që kryejnë funksione administrative; së dyti, aktet e tyre nuk kanë karakter gjyqësor, ato janë akte me karakter administrativ sepse jepen nga organe publike të ngarkuara me funksione administrative; së treti, janë të veshur me kompetenca për të nxjerrë akte administrative individuale me pasoja juridike; së katërti, kryejnë verifikime administrative (vetting) të gjithëfarëllojshme për subjektet e objektit të tyre; së pesti, zbatojnë procedurat administrative të përcaktuara në Kodin e Procedurave Administrative[67] dhe në ligjet e tjera të posaçme që rregullojnë veprimtarinë administrative. Parë në këtë këndvështrim mund të arrihet në përfundimin se, veprimtaria administrative, tashmë me reformën kushtetuese e ligjore dhe krijimin e organeve të reja mbikqyrëse e administrative të përmendura, gjerësisht është e shtrirë në sistemin gjyqësor dhe të prokurorisë të të gjitha niveleve dhe do të vazhdojë deri në një reformë të plotë kushtetuese, kur do të qartësohen çështjet ligjore dhe organizative në diskutimin shumëplanësh reformativ të qeverisjes parlamentare.

           

Përkufizimi i veprimtarisë administrative

 

Shkurtimisht dua të theksoj se veprimtaria administrative ushtrohet mbi bazën e katër instituteve të së drejtës administrative, të cilët bashkëveprojnë, por gjithmonë kanë karakter konkurrencial ndërmjet tyre. Shpesh herë dy nga këto institute themelore është e domosdoshme të jenë të bashkëlidhur, organi publik dhe akti administrativ; po ashtu janë komplementarë dhe në konkurrencë të vazhdueshme me dy veçoritë e tjera të kësaj veprimtarie. Kodi në fuqi i procedurave administrative jep këtë përkufizim, që jam i detyruar ta përsëris për efekt analize: “Veprimtaria administrative është tërësia e akteve dhe veprimeve, që përbëjnë dhe shprehin vullnetin e administratës publike, si dhe ekzekutimin e vullnetit”.[68] Nga ky përkufizim i kodifikuar dallojmë tri elemente, akti administrativ, veprimi administrativ dhe administrata publike, pavarësisht se nuk shtjellohen qartësisht në Kod. Edhe komentari zyrtar i Kodit[69] nuk jep ndonjë interpretim më të zgjeruar për veprimtarinë administrative. Parë nga një kuptim më i gjerë teorik dhe nga analiza në tërësi e elementeve përbërëse të veprimtarisë administrative, duket që janë katër veçori kryesore që përbëjnë këtë veprimtari: organi publik, kur kryen funksione administrative; akti administrativ, kur krijon pasoja juridike mbi interesat publikë dhe privatë; veprimi administrativ, që është tërësia e aktit administrativ dhe kontratës administrative; veprimi tjetër administrativ, që është një shprehje e veçantë e vullnetit shtetëror. Rëndësi të veçantë ka fakti se Kodi në fuqi i procedurave administrative[70] nuk parashikon dhe as nuk përmend termin Akti Real[71] të parashikuar në teorinë e mëparshme të viteve 2000.[72] Natyrisht, kjo sepse i përkiste Kodit të vitit 1999, që ka patur mangësitë e sipërpërshkruara,  por mendoj se tashmë përfshihet në “veprimet e tjera administrative” të Kodit aktual, pra është pjesë e veprimtarisë administrative.

Me këtë punim nuk mund të përshkruaj katër veçoritë e veprimtarisë administrative, që e parësojnë atë në veprimtarinë e pushteteve kushtetuese të qeverisjes parlamentare, si edhe të jap ndonjë rekomandim për përmirësime ligjore, teorike e administrative, sepse ato mund të trajtohen gjerësisht në një punim të posaçëm. Megjithatë, një përkufizim paraprijës të veprimtarisë administrative dëshiroj ta jap me një koncept më të zgjeruar, të paparishikuar në Kodin e Procedurave Administrative, në Komentarin e Kodit dhe në teorinë doktrinore të deritanishme:“Veprimtaria administrative është tërësia e akteve administrative, kontratave administrative dhe veprimeve ose mosveprimeve administrative që kryhen nga një organ publik; ato përbëjnë dhe shprehin vullnetin vendimmarrës të administratës publike në të tri pushtetet kushtetuese, ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor; si dhe ekzekutimin e këtij vullneti nëpërmjet formave të përshtateshme ligjore, të njohura dhe të kundërshtuara, kur prekin interesin publik dhe interesin individual apo human”.[73] Me fjalë të thjeshta, për cilindo lexues dua të qartësoj se, kur veprimtaria administrative në qeverisjen parlamentare bëhet e paaftë të garantojë mirëqeverisjen parlamentare të vendit demokratik, në kushte normale apo në kushte krizash politike drejtuese, shteti rrëzohet dhe do të duhet kohë e gjatë për rikonsolidimin e tij si shtet funksional i së drejtës.          

   

Konkluzione dhe propozime

 

Konceptimi dhe përkufizimi që jepet në ligjin bazik për procedurat administrative[74]  mendoj se nuk plotëson kërkesat e avancuara të reformimit të administratës publike dhe të gjykatave administrative shqiptare, por kjo kërkon një studim dhe artikull të veçantë. Në përfundim të analizave për veprimtarine administrative në qeverisjen parlamentare, mund të nxirren disa konkluzione dhe propozime që kanë për qëllim njohjen dhe përmirësimin e kësaj veprimtarie në zbatimin ligjor, administrativ, gjyqësor dhe praktik.

1.      Në republikën parlamentare, qeverisja dominuese e pushtetit shtetëror nëpërmjet shumicës së drejtimit parlamentar ka të gjitha përgjegjësitë për organizimin dhe drejtimin e shtetit në pushtetet e pavarura kushtetuese. Qeverisja parlamentare siguron që:

a.       Veprimtaria administrative të jetë një veprimtari shtetërore shumëplanëshe, që përfshin administratën publike të përgjithshme, atë parlamentare, ekzekutive, gjyqësore, të prokurorisë, institucioneve të pavarura kushtetuese dhe atyre të krijuara me ligj, organe të qeverisjes vendore dhe shumë institucione të varësisë qendrore dhe vendore.

b.      Veprimtaria administrative merr rol themelor në balancimin e tri pushteteve kushtetuese, duke ndaluar ndikimin politik mbi të, për aq sa mundet dhe lejohet. Ajo mund dhe duhet të jetë e pavarur, e pandikuar dhe e padyzuar politikisht, e ndërgjegjësuar për funksionet që kryen, në mënyrë që t’i shërbejë drejtimit të stabilizuar administrativ qeverisës të shtetit në përgjithësi dhe të shtetit të së drejtës në veçanti.

c.       Veprimtaria administrative ushtrohet njëkohësisht dhe njëtrajtësisht si nga organet publike të pushtetit ekzekutiv, ashtu edhe nga organet e pushtetit ligjvënës, nga organet e pavarura kushtetuese dhe jokushtetuese, organet e mbikqyrjes të pushtetit gjyqësor e të prokurorisë dhe organet publike vendore me varësi qendrore.

2.      Pushteti gjyqësor dhe sistemi i prokurorisë mund të vazhdojnë t’i nënshtrohen menaxhimit dhe mbikqyrjes së rreptë administrative kombëtare dhe ndërkombëtare derisa të krijohet bindja publike se mund të funksionojnë në mënyrë të pavarur nga ndikimet politike si dhe të profesionalizohen, pa patur nevojë për monitorim ndërkombëtar të pakufizuar në kohë.

3.      Në procedurat administrative mund të rikonceptohet përkufizimi dhe përmbajtja e termit “Veprimtari administrative” duke e bërë qartësisht të shprehur si veprimtari që përfshihet dhe shtrihet në të tri pushtetet tona kushtetuese. Dëshiroj të jem i kujdesshëm me draftimet ndërkombëtare, por përkufizimi aktual ligjor krijon ende probleme interpretative.

Kultura demokratike e qeverisjes parlamentare evropiane kërkon që tri pushtetet kushtetuese në vendin tonë të koordinohen dhe të bashkëveprojnë në procesin e vështirë të konsolidimit të shtetit të së drejtës nëpërmjet forcimit të veprimtarisë administrative dhe natyrisht të jenë bashkëpërgjegjëse para publikut zgjedhor dhe/ose referendues. 

-----------------------------------------------------


Literatura:

 

Akte normative

-          Ligji nr. 7959, date 11.7.1995 “Per aderimin e Republikes se Shqiperise ne Statutin e

Keshillit te Europes”, shpallur me dekretin nr. 1149, date 12.7.1995 te Presidentit te Republikes. Fletore Zyrtare faqe 713, botuar ne Tirane 1996 nga Projekti GTZ

-          Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998

dhe referendumin popullor datë 22.11.1988 (ndryshuar ndër vite)

-          Ligji nr.76/2016, date 22.07.2016 “Per disa ndryshime dhe shtesa ne Ligjin nr. 8417,

date 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikes se Shqiperise””

-          Ligji nr. 115/2016, date 03.11.2016 “Per organet e qeverisjes te sistemit te drejtesise”

-          Ligji nr. 8116, date 29.3.1996 “Kodi i Procedures Civile i Republikes se Shqiperise”

(ndryshuar ndër vite)

-          Ligji nr. 8095, date 21.3.1996 “Per Sherbimin Civil ne Republiken e Shqiperise”

(shfuqizuar)

-          Ligji nr. 8549, date 11.11.1999 “Statusi i Nepunesit Civil”(shfuqizuar)

-          Rregullorja e Kuvendit te Republikes se Shqiperise, miratuar me vendimin nr. 166,

date 16.12.2004 i ndryshuar, vendimi i fundit i Kuvendit te Shqiperise nr. 12/2020

-          Ligji nr. 152/2013, date 30.5.2013 “Per nepunesin civil”(ndryshuar)

-          Ligji nr. 49/2012 “Per organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe

gjykimin e mosmarreveshjeve administrative” (ndryshuar)

-          Ligji nr. 8485, date 12.5.1999 “Kodi i Procedurave Administrative” (shfuqizuar)

-          Ligji nr. 44/2015, date 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”(ne fuqi)

 

Doktrinë

-          Dhimo M. Dhima, E Drejta Kushtetuese e R.P.SH., Tiranë 1963

-          Jani Como, E Drejta Administrative e R.P.Sh. II, Tirane 1974

-          Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.Sh. III, Tirane 1974

-          Luan Omari, Teoria e shtetit dhe e se drejtes II, Tirane 1977

-          Krenar Loloci, E Drejta Kushtetuese, Tirane 1997

-          Sokol Sadushi, E Drejta Administrative 2, Teoria e Aktit Administrativ, Tirane 2000

-          Luan Omari, Parime dhe Institucione të së Drejtës Publike, Tiranë 2007

-          Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Tirane 2007

-          Luan Omari, Aurela Anastasi, E Drejta Kushtetuese, Tirane 2008

-          Sokol Berberi,Ligjvenesi dhe kontrolli kushtetues, Revista ‘Avokatia’, nr. 14, Prill

2015

-          Komentar i Kodit te Procedurave Administrative, SIGMA, OECD/EU, Tirane 2018

-          Vasil Bendo, Akti Real, Revista ‘Tribune Juridike’ nr. 51(6), viti 2004; Reformimi i

Ligjit Administrativ; Revista ‘Tribune Juridike’ nr. 60(3) dhe nr. 61(4), viti 2006; Plotesimi i Gjykimit Administrativ, Revista ‘Avokatia’ nr. 15, Korrik 2015; Rireformimi Kushtetues i Drejtesise Administrative, Revista ‘Avokatia’ nr. 26, Prill 2018; Qeveria ne procesin ligjvenes, Revista ‘Avokatia’ nr. 30, Prill 2019

-          Fjalori i Gjuhes se Sotme Shqipe, Tirane 1980; Fjalori Anglisht-Shqip,Tirane 1986;

Fjalori “Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English”, AS Hornby 1977.  

 

Jurisprudencë

-          Vendimi i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë nr. 65, date 10.12.1999

-          Vendimi i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë nr. 24, date 13.06.2007

-          Dekret i Presidentit te Republikes nr. 8349, date 14.10.2013

-          Vendimi nr.00-2020-930, date 21.12.2020 i Kolegjit Administrativ te Gjykates se Larte.

-          Vendimi nr. 1737, datë 17.04.2014 i Gjykatës Administrative të Shkallës së Parë Tiranë



1 Ligji nr. 7959, date 11.7.1995 “Për aderimin e Republikës së Shqipërisë në Statutin e Këshillit të Evropës”, shpallur me dekretin nr. 1149, datë 12.7.1995 të Presidentit të Republikës së Shqipërisë. Fletore Zyrtare e vitit 1995, faqe 713, botuar në vitin 1996 nga Projekti GTZ

Shënim/Note: Shkurtimisht përmend se një nga kushtet themelore që Iu vendos për plotësim shtetit shqiptar nga Këshilli i Evropës ishte “heqja e dënimit me vdekje”. Për periudhën kalimtare 1995-1999, sipas një moratoriumi presidencial shqiptar, nuk u ekzekutua asnjë dënim me vdekje, ndonëse kanë qënë në rradhë për ekzekutim disa të tillë. Gjykata Kushtetuese me Vendimin nr. 65, datë 10.12.1999 shpalli antikushtetuese të gjitha dispozitat penale që parashikonin dënimin me vdekje, duke plotësuar kështu detyrimin themelor evropian.

2 Shqipëria në Këshillin e Evropës, www.ambasadat.gov.al  Shënim/Note: Me pak shkurtime paraqes historikun e anëtarësimit dhe detyrimet e caktuara nga institucionet evropiane për anëtarësimin e vendit tonë në Këshillin e Evropës: “Shqipëria ka funksionuar si demokraci parlamentare që nga zgjedhjet e pranverës së vitit 1991. Që nga prilli i vitit 1991 e deri në shtator të vitit 1993 u ndërtua kuadri ligjor për zhvillimin e demokracisë me anë të tetë ligjeve të një karakteri kushtetues. Me 4 maj 1992 Shqipëria bëri kërkesë për të hyrë në Këshillin e Evropës. Në janar 1993 filloi zbatimi i një programi bashkëpunimi, i organizuar nga Komisioni Evropian dhe Këshilli i Evropës në fushat e të drejtave të njeriut dhe shtetit ligjor. Programi trajtoi midis të tjerash përgatitjen e gjyqtarëve, avokatëve dhe policisë, reformën në prokurori, në sistemin gjyqësor, në Ministrinë e Drejtësisë dhe në burgje, hartimin e kodit civil dhe atë penal dhe kodet e procedurave përkatëse. Kodi civil, kodi penal dhe kodet proceduriale u miratuan dhe hynë në fuqi gjatë viteve 1994-1995. Më 23 mars 1995 u arrit një marrëveshje për një komision të ri të përbashkët të Komisionit Evropian dhe Këshillit të Evropës për programin e reformës në sistemin ligjor në tërësi. Asambleja Parlamentare e Këshillit të Evropës vlerësoi se Shqipëria ishte në gjëndje dhe e gatshme të përmbushte kushtet për anëtarësi në Këshillin e Evropës dhe se Shqipëria i interpreton njëlloj angazhimet që ka marrë ashtu siç përcaktohen në Statutin e KE-së. Asambleja shprehu një opinion pozitiv (Opinioni nr. 189/1995) për pranimin e kërkesës për anëtarësim. Të trembëdhjetë pikat e Opinionit 189/1995 të Asamblesë Parlamentare përbëjnë bazën e detyrimeve dhe angazhimeve të ndërmarra nga shteti shqiptar në kuadër të anëtarësimit në Këshillin e Evropës. Deri më sot Shqipëria ka përmbushur pothuaj të gjitha këto angazhime të vendosura në vitin 1995...

3 Opinionet që jepen me këtë artikull janë qëndrime personale dhe profesionale të autorit

4 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, neni 7

5 Luan Omari, Teoria e shtetit dhe e së drejtes II, Tiranë 1977; “Parime dhe institucione të së drejtës publike”, botim i trembëdhjetë, faqe 80-123, Tiranë 2007

6 Luan Omari, Parime dhe institucione të së drejtës publike”, botim i trembëdhjetë, faqe 103, Tiranë 2007

7.Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, faqe 121, Tiranë 1997: “Ndër organet konstitucionale, Qeveria është organi më “i fortë”. Ajo disponon drejtpërdrejt drejtimin e administratës publike, pra disponon përdorimin e forcave publike... Ajo është në gjëndje të marrë vendime të shpejta sepse është një organ i kufizuar në numrin e anëtarëve dhe politikisht homogjen (në ndryshim nga parlamenti që nuk është homogjen), si dhe t’i verë ato në jetë. Qeveria përfaqëson, në këtë mënyrë, motorin e të gjithë makinës shtetërore…Nje studiues anglez L.S. Amery shkruante: ‘Instrumenti drejtues qendror i të qeverisurit, si në fushën legjislative ashtu dhe në atë administrative, është Qeveria. Është Qeveria që koordinon veprimtarinë administrative dhe harton propozimet legjislative. Është Qeveria që kontrollon Parlamentin dhe qeveris vendin.’

8 Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.Sh. II, Tiranë 1974, faqe 247 dhe në vijim komenton: “Qeveria, (d.m.th. Këshilli i Ministrave) është organi më i lartë ekzekutiv dhe urdhërdhënës i Republikës Popullore të Shqipërisë”, duke shpjeguar se: “Për të treguar organin më të lartë ekzekutiv urdhërdhënës të vendit tonë, shpesh herë, përveç shprehjes “Këshilli i Ministrave”, përdoret edhe ajo e “Qeverisë”. Tek ne cilado prej tyre që të përdoret ka të njëjtin kuptim…Shprehja “Qeveri” ka një kuptim më të gjerë..”.  

9 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, Tiranë 2007, faqe 151 dhe në vijim ku komentohet: “Këshilli i Ministrave-Qeveria (KM). Megjithëse Këshilli i Ministrave nuk cilësohet shprehimisht nga Kushtetuta si organi më i lartë ekzekutiv urdhërdhënës i vendit, faktikisht përveç tij, asnjë organ tjetër i aparatit tonë shtetëror nuk mund të ushtrojë veprimtarinë ekzekutive urdhërdhënëse në një vëllim kaq të madh e të gjerë.

10 Shënim: Komisioni Evropian, në pragfillimin e viteve 2010 vendosi tri kushte themelore reformative për çeljen e negociatave për anëtarësimin e Shqipërisë në BE: Reformimi dhe forcimi i administratës publike; Krijimi i gjykatave administrative të pavarura; Hartimi dhe implementimi i procedurave administrative nëpërmjet një kodi të ri të aproksimuar evropian. Politika qeverisëse parlamentare e asaj kohe ia la stafetën njëra-tjetrës, por edhe këto kushte evropiane janë plotësuar dhe ligjet janë miratuar e implementuar (në kushte të trazuara politike)

11 Vasil Bendo, Qeveria në procesin ligjvënës, Revista ‘Avokatia’, nr.30, Prill 2019, faqe 47-68

12 Dhimo M. Dhima, E Drejta Kushtetuese e R. P. të Shqipërisë, Tiranë 1963, faqe 14

13 Dhimo M. Dhima, E Drejta Kushtetuese e R. P. të Shqipërisë, Tiranë 1963, faqe 15

14 Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, faqe 38; E.G. Henderson, Foundations of English Administrative Law, Tiranë 1997, faqe 5

15 Luan Omari, Aurela Anastasi, E Drejta Kushtetuese, faqe 13, Tiranë 2008

16. Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, faqe 43-53, Tiranë 1997

17. Ligji nr. 8485, datë 12.5.1999 :Kodi i Procedurave Administrative”, Neni 2 “Veprimtaria administrative” (shfuqizuar)

18 Ligji nr.76/2016, date 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””

19 Ligji nr. 115/2016, datë 03.11.2016 “Për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë”

20 Ligji nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, neni 100/5 dhe neni 101

21.Ligji nr. 8485, datë 12.5.1999 “Kodi i Procedurave Administrative” (shfuqizuar)

22 Vasil Bendo, Reformimi i ligjit administrativ, Revista “Tribunë Juridike”, nr. 60(3) viti 2006, faqe 100-107 dhe nr. 61(4) viti 2006, faqe 59-66

23 Ligji nr. 8485, date 12.5.1999 “Kodi i Procedurave Administrative”, Neni 2 “Veprimtaria administrative” (shfuqizuar)

24 Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”, botuar ne Fletoren Zyrtare nr. 87, datë 28.05.2015. Ka hyrë në fuqi në datën 01.01.2016. Shënim/Note: Ky Kod sipas perceptimit tim të deritanishëm është i njohur nga gjykatat administrative, por pak i njohur nga administrata publike, që duhet ta ketë si bazë të veprimtarisë së saj administrative në marrëdhëniet publike. 

25 EURALIUS, Consolidation of the Justice System in Albania është projekti i asistencës ligjore për reformën e sistemit gjyqësor në Shqipëri, financuar nga Bashkimi Evropian dhe implementuar nga një konsorcium, i përbërë nga IRZ si partner lider gjerman dhe partnerë CILC gjerman, AED austriak e CSM italian. Kujtoj se sot për sot zbatohet projekti “EURALIUS V” 

26 Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”, Neni 3/12

27 Ligji nr. 8095, datë 21.3.1996 “Për Shërbimin Civil në Republikën e Shqipërisë” (shfuqizuar)

28 Ligji nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i Nëpunësit Civil” (shfuqizuar)

29. Ligji nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i Nëpunësit Civil” (shfuqizuar); Neni 2/2: “Institucione të administratës publike të nivelit qendror apo vendor” në kuptim të këtij ligji janë: Administrata e Kuvendit, Administrata e Presidentit, Aparati i Këshillit të Ministrave, ministritë, institucionet qendrore të pavarura, bashkitë dhe qarqet; Neni 2/4: “Me “institucione të pavarura” në kuptim të këtij ligji, do t’i referohemi institucioneve qendrore të pavarura, Administratës së Kuvendit, Administratës së Presidentit, bashkive dhe qarqeve””; Neni 2/6: “Institucionet e administratres publike të nivelit qendror apo vendor, të cilat rregullohen me ligj të posaçëm, do t’i nënshtrohen dispozitave të ketij ligji, përveç kur ligji i posaçëm përmban dispozita të ndryshme.”

30 Vendimi nr 1737, datë 17.04.2014 i Gjykatës Administrative të Shkallës së Parë Tiranë

31 Vasil Bendo, Pavarësimi i plotë i gjykimit administrativ, Revista ‘Avokatia, nr. 15, Korrik 2015, faqe 45-49

32 Vendimi nr.00-2020-930, datë 21.12.2020 i Kolegjit Administrativ të Gjykatës së Lartë, me relator gjyqtarin Sokol Sadushi. Vendimi ka shpallur :“Mospranimin e rekursit të palës së paditur, Gjykata e Lartë kundër vendimit nr. 913, datë 27.02.2015, të Gjykatës Administrative të Apelit Tiranë

33 Ligji nr. 152/2013, datë 30.5.2013 “Për nëpunësin civil”

34 Ligji nr.152/2013, datë 30.5.2013 “Për nëpunësin civil”, Neni 4/a: “Institucion i administratës shtetërore është aparati i Këshillit të Ministrave, ministritë, institucionet qendrore në varësi tëe Kryeministrit apo ministrave, përfshirë degët e tyre territoriale, si dhe administrata e prefektit”; Neni 4/b: “Institucion i pavarur është administrata e Kuvendit, e Presidentit, e pushtetit vendor, e Gjykatës Kushtetuese, e Gjykatës së Lartë, e Prokurorisë dhe çdo institucion i pavarur, i parashikuar në Kushtetutë apo i krijuar me ligj dhe që i raporton Kuvendit, përfshirë degët e tyre territoriale.”

35 Ligji nr. 49/2012 “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”

36 Ligji nr. 49/2012 “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”, Neni 2 përkufizime, nenet 2/1, 2/2, 2/3, 2/5, 2/6, 2/7, 2/8

37 Vasil Bendo, Plotësimi i gjykimit administrativ, Revista ‘Avokatia’, nr. 15, Korrik 2015, faqe 31-51

38. Ligji nr. 8116, datë 29.3.1996 “Kodi i Procedurës Civile i Republikës së Shqipërisë”   

39. Vendimi i Gjykatës Kushtetuese nr. 24, datë 13.06.2007

40. Dekret i Presidentit të Republikës nr. 8349, datë 14.10.2013 me të cilin u vendos data 04.11.2013 si datë e fillimit të funksionimit të gjykatave administrative trishkallëshe në mënyrë të njëkohëshme

41. Vasil Bendo, Rireformimi kushtetues i drejtësisë administrative, Revista ‘Avokatia’, nr. 26, Prill 2018, faqe 37-56

42 Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.Sh. II, Tiranë 1974, faqe 247 dhe në vijim; Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, Tiranë 2007, faqe 151

43 Luan Omari, Aurela Anastasi, E Drejta Kushtetuese, Tiranë 2008; Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, Tiranë 1997; Jani Çomo, E Drejta Administrative e R.P.Sh. III, Tiranë 1974; Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, Tiranë 2007

44 Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, faqe 121, Tiranë 1997;  Studiuesi anglez L.S.Amery

45 Dhimo M. Dhima, E Drejta Kushtetuese e R. P. të Shqipërisë, Tiranë 1963, faqe 376: “Si formë e posaçme e veprimtarisë shtetërore, e kryer nga një sistem i posaçëm organesh shtetërore, veprimtaria shtetërore e administratës shtetërore shprehet në dy drejtime: si veprimtari ekzekutive dhe si veprimtari urdhër-dhënëse…Veprimtaria ekzekutive nuk duhet të ngatërohet me veprimtarinë urdhër-dhënëse, megjithëse të dyja këto lloj veprimtarish shtetërore kryhen nga të njëjtat organe shtetërore. Veprimtaria ekzekutive qëndron në zbatimin, brënda kufijve të ligjës të urdhërimeve për kryerjen e detyrave, respektivisht të funksioneve shtetërore, që japin organet e pushtetit shtetëror në kuptimin e ngushtë të kësaj fjale: Kuvendi Popullor, Presidiumi i Kuvendit Popullor, këshilla popullore. Në kryerjen e veprimtarisë urdhër-dhënëse organeve të administratës shtetërore u është krijuar mundësia që, gjatë zbatimit të vullnetit që në radhë të parë mishërohet në ligjën, të kenë një farë pavarësie për të ndërmarrë vetë kryerjen e diçkaje, të urdhërojnë vetë për t’u kryer diçka, në bazë dhe brenda kufive, sidomos të ligjës. Një mundësi e tillë u jep organeve të administratës shtetërore të drejtë që, brenda kufijve, sidomos të ligjës dhe për qëllimet e ligjës, të nxjerrin norma juridike plotësuese, me anën e të cilave të rregullohen në mënyrë të plotë marrëdhënie shoqërore të caktuara, të konkretizohet ose të detajohet rregullimi juridik i tyre…

46 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, date 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””

47 Shih: Sokol Berberi, Ligjvënësi dhe kontrolli kushtetues, Revista ‘Avokatia’, nr. 14, Prill 2015, faqe 15-16: “Gjykata Kushtetuese, si të gjitha organet e tjera shtetërore duhet t’i nënshtrohet Kushtetutës. Parimi i ndarjes dhe balancimit të pushteteve i imponohet edhe vetë organit të ngarkuar nga Kushtetuta për kontrollin e respektimit të këtij parimi. Në këtë kuptim, GjK nuk ka kompetencë formale për të ndryshuar Kushtetutën dhe asaj nuk i lejohet të “uzurpojë” kompetencat që i janë atribuuar ligjvënësit. Por, a mund të shmanget në praktikë ndërhyrja/përfshirja e Gjykatës në funksionet e ligjvënësit, ndërkohë që ka kompetencën për të shfuqizuar ligjin? A mund të konsiderohet shfuqizimi i ligjit si një veprimtari legjislative? Sipas Hans Kelsen, ideatorit/”babait” të sistemit të përqendruar të kontrollit kushtetues, gjykatat kushtetuese konsiderohen si “ligjvënës negativ” dhe kompetenca që ato kanë për të shfuqizuar ligjin nuk sjell uzurpimin e sferës së ligjëvënësit.”         

48 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, nenet 81, 82

49 Shih: Krenar Loloçi, E Drejta Kushtetuese, Tiranë 1997. Faqe 73-77

50 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, miratuar me Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, Pjesa e Tretë dhe ajo e Pestë

51. Rregullorja e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë, miratuar me vendimin nr. 166, datë 16.12.2004 me ndryshime të vazhdueshme ndër vite deri në vendimin e fundit të Kuvendit të Shqipërisë nr. 12/2020

52. Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””, Pjesa e Nëntë “Gjykatat” dhe Pjesa e Dhjetë “Prokuroria” mund të rishikohen me qëllim reduktimin e organeve publike të drejtësisë

53. Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””

54. “Reformë”: “Ndryshim i thellë a i gjerë që bëhet në një fushë të veprimtarisë shoqërore…Ndryshim a tërësi ndryshimesh me karakter politik, që bëhet nga klasa në fuqi për të zgjatur e përforcuar sundimin e vet pa prekur themelet e rendit shoqëror e shtetëror ekzistues”. Fjalori i Gjuhës së Sotme Shqipe, Tiranë 1980, faqe 1640

55. Ligji nr. 115/2016, datë 03.11.2016 “Për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë” 

56 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””, pjesa e nëntë “Gjykatat”, nenet 135-147/c, neni 147/a: “Këshilli i Lartë Gjyqësor ushtron funksionet e mëposhtme: a) emëron, vlerëson, ngre në detyrë dhe transferon gjyqtarët e të gjitha niveleve; b) vendos për masat disiplinore ndaj gjyqtarëve të të gjitha niveleve; c) i propozon Presidentit të Republikës kandidatët për gjyqtarë të Gjykatës së Lartë, sipas ligjit; c) miraton rregullat e etikës gjyqësore dhe mbikqyr respektimin e tyre; d) drejton dhe kujdeset për mbarëvajtjen e punës në administratën e gjykatave…dh) propozon dhe administron buxhetin e tij dhe të gjykatave; etj.

57 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 ‘Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë’”, pjesa e dhjetë “Prokuroria”, nenet 148-149/c, neni 149/a: “Këshilli i Lartë i Prokurorisë ushtron këto përgjegjësi: a) emëron, vlerëson, ngre në detyrë dhe transferon prokurorët e të gjitha niveleve; b) vendos për masat disiplinore ndaj prokurorëve të të gjitha niveleve; c) i propozon Kuvendit kandidatët për Prokuror të Përgjithshëm, sipas ligjit; c) miraton rregullat për etikën e prokurorëve dhe mbikqyr respektimin e tyre; d) propozon dhe administron buxhetin e tij; etj.

58 Ligji nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, Nenet 135-147 të ndryshuar me Ligjin kushtetues nr. 76/2016, datë 22.07.2016

59. Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””, ANEKS “Rivlerësimi kalimtar i gjyqtarëve dhe prokurorëve”, Nenet B-F

60 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 ‘Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë’”, Neni 149/d

61. Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 ‘Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë’”, Neni 147/d-147/e

62. Ligji nr. 115/2016, datë 03.11.2016 “Për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë” dhe ligje të tjera.

63 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 ‘Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë’”. Shënim/Note: Referencat e vazhdueshme për ligjin kushtetues nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 ‘Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë’” mendoj se kanë të bëjnë me një kthesë përmirësuese dhe reformuese në Gjykatën Kushtetuese, Gjykatën e Lartë, sistemin gjyqësor trishkallësh, prokurorinë, organet menaxhuese dhe kontrolluese të këtyre sistemeve; gjithashtu mendoj se koha tregoi dhe vërtetoi që drejtësia e vendit tonë mundej dhe duhej të merrej nën administrimin e Operacionit Ndërkombëtar të Monitorimit (ONM) me detyra dhe përgjegjësi të përcaktuara në Nenin B të Aneksit të këtij ligji kushtetues.

64 Fjalori Anglisht-Shqip punuar nga Ilo Stefanllari, faqe 275, Shtëpia Botuese “8 Nëntori” Tiranë 1986 dhe Fjalori “Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English”, AS Hornby i vitit 1977, faqe 620

65 Ligji nr.76/2016, datë 22.07.2016 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë””, ANEKS, neni C, F, etj.

66 Komentar i Kodit të Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë, SIGMA, OECD/EU, Tiranë 2018, www.drejtesia.gov.al

67 Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”

68 Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”, Neni 3/12, përkufizimi për veprimtarinë administrative

69.Komentar i Kodit të Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë, Tiranë 2018, SIGMA “A joint Initiative of the OECD and the EU, principally financed by EU”. Me këtë instrument teoriko-ligjor evropian bëhet interpretimi i termave themelore të së drejtës, drejtësisë dhe procedurave administrative moderne në vendin tonë, parë nën këndvështrimin e Kodit të ri të Procedurave Administrative.  

    Shënim/Note: SIGMA, parathënie e KPA-se, faqe III, IV: “Sipas vlerësimit të Komisionit Evropian, Kodi i ri shqiptar i Procedurave Administrative është në përputhje me të drejtën e BE-së dhe me kërkesat e parimeve evropiane për një administratë të mirë, si dhe me standardet ndërkombëtare të praktikës së mirë administrative. Gjithashtu, Kodi i ndihmon qytetarët që të kuptojnë se çfarë standardesh administrative duhet të presin nga organet publike ndërkohë që shërben edhe si nje udhërrëfyes i detyrueshëm për nëpunësit publikë në çdo veprimtari të tyre…SIGMA e cila është një nismë e përbashkët e OECD-së dhe BE-së, e financuar kryesisht nga BE-ja, ka dhënë mbështetje për procesin e hartimit të Kodit të ri të Procedurave Administrative nga institucionet shqiptare të hartimit të ligjit, në veçanti për Ministrinë e Drejtësisë dhe Komisionin Parlamentar për Çështjet Ligjore. Me kërkesën e autoriteteve shqiptare SIGMA hartoi këtë Komentar të K.P.A.-së. Përsa i takon strukturës, përmbajtjes dhe shtrirjes së tij, ky instrument praktik është frymëzuar nga modele të cilat janë pjesë përbërëse e praktikës ligjore dhe administrative në shtete të ndryshme anëtare të BE-së (në veçanti Austria, Gjermania dhe Italia) me të cilat Shqipëria ndan parimet dhe vlerat e sistemit të saj ligjor dhe administrativ”.  

70 Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”, Neni 3

71 Vasil Bendo, Akti Real, Revista ‘Tribunë Juridike’, nr. 51(6), viti 2004, faqe 53-58

72.Sokol Sadushi, E Drejta Administrative 2, Teoria e Aktit Administrativ, botim i dytë i ripunuar, Tiranë, Shtator 2000, faqe 308-311

73 Përkufizimet e dy studiove ligjore italiane “Concetti generali sull’attivita amministrativa”, Maria Luisa Foti: “L’attivita amministrativa e quell’attivita mediante la quale i soggetti della pubblica amministrazione provvedono alla cura dell’interesse pubblico, interessi loro affidati dopo che la funzione politica sceglie i fini perseguire” vawww.studiocataldi.it; “L’attivita amministrativa, in riferimento agli atti della pubblica amministrazione”, Perrotta Giulio: “L’attivita amministrativa e quell’attivita mediante la quale gli organi statali all’uopo preposti provvedono alla cura degli interessi pubblici ad essi affidatiwww.diritto.it

74. Ligji nr. 44/2015, datë 30.04.2015 “Kodi i Procedurave Administrative”, neni 3/12: “Veprimtaria administrative është tërësia e akteve dhe veprimeve, që përbëjnë dhe shprehin vullnetin e administratës publike, si dhe ekzekutimin e vullnetit