Nga Dr. Denar BIBA[1]

Ish Kryetar i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve,

Tiranë

 

Hyrje

 

Ligji nr.138/2015 “Për garantimin e integritet të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike” (këtu e në vijim: ligji i dekriminalizimit), u miratua nga Kuvendi i Shqipërisë në vjeshtën e vonë të vitit 2015, me iniciativën e opozitës së kohës dhe pas një presioni të fortë të SHBA dhe BE. Kjo nismë erdhi si nevojë e domosdoshme pas zgjedhjes si deputetë dhe drejtues në nivel lokal të disa eksponentëve me të shkuar kriminale. Analistët[2] vërejnë, se ky fenomen ndodhi me qëllim maksimalizimin e votave në zona bastione të kundërshtarëve, dhe nënvizojnë se, sigurimi i mandateve erdhi përmes metodave jo demokratike të konkurrimit, kërcënimeve, shantazheve, blerjes së votës dhe formave të tjera negative.

 

Një model unik në kontinent dhe që lidhet posaçërisht me kontekstin politik të viteve 2011-2015,[3] ligji ende vazhdon të prodhojë debat në hapësirat politike e mediatike të vendit, ndonëse në krye të herës u mendua se do të ishte veçse një “rregullim i përkohshëm”.

Qëllimi i ligjit të dekriminalizimit është të garantojë besimin e publikut në funksionimin e organeve të zgjedhura shtetërore, institucioneve të pavarura dhe atyre të krijuara me ligj, të administratës publike, nëpërmjet pengimit të zgjedhjes apo emërimit në ‘to, ose largimit nga funksioni publik të personave, të cilët janë dënuar apo ndaj të cilëve janë marrë masa sigurie, ose janë dënuar me vendim jopërfundimtar për kryerjen të krimeve, sipas këtij ligji.[4]

Gjithashtu, “objekti i këtij ligji është mbrojtja dhe garantimi i mirëfunksionimit demokratik të Kuvendit, organeve të qeverisjes vendore, institucioneve kushtetuese apo të krijuara me ligj, administratës publike, Forcave të Armatosura, organeve të rendit publik, sigurisë kombëtare dhe çdo institucioni apo entiteti tjetër ekonomik shtetëror, nga ndikimi apo pjesëmarrja në politikëbërje dhe/ose vendimmarrje i personave, të cilët janë dënuar apo ndaj të cilëve janë marrë masa sigurie ose janë dënuar me vendim jopërfundimtar për kryerjen e krimeve, sipas këtij ligji”.[5]

 

Aspekte teknike të ligjit

 

Përmes ligjit të dekriminalizimit,[6] ndër të tjera, legjislatori vlerësoi se nuk mund të kandidojnë dhe as të zgjidhen deputetë në Kuvendin e Shqipërisë, kryetar bashkie apo këshilltar në këshillin bashkiak, dhe në çdo rast nuk mund të marrin një funksion me votim nga Kuvendi, përfshirë funksionin e Kryeministrit apo anëtarit të Këshillit të Ministrave, personat:

1) të cilët janë dënuar me burgim (!), me vendim të formës së prerë, brenda apo jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë për:

-       kryerjen e veprimeve apo mosveprimeve që përbëjnë vepër penale të parashikuara nga Kodi Penal, sipas një liste specifike dhe të mbyllur të evidentuar nga ky ligj;

-       kryerjen e një krimi, që nuk listohet specifikisht nga ky ligj, për të cilin janë dënuar me jo më pak se 2 vjet burgim, pavarësisht anës subjektive të veprës, apo me jo më pak se 6 muaj burgim, kur krimi është kryer “me dashje”;

2) që janë dënuar me një vendim jopërfundimtar nga një autoritet gjyqësor i një shteti anëtar të BE, SHBA, Kanadasë, Australisë, apo për të cilët është vendosur masë sigurimi personal dhe/ose është lëshuar një urdhër kërkimi ndërkombëtar nga autoritetet e një prej këtyre shteteve, për kryerjen apo tentativën e kryerjes së një prej disa veprave penale, të listuara nga ky ligj;

3) që janë dëbuar:

-       nga territori i një shteti anëtar të BE-së, SHBA-së, Kanadasë, Australisë, në lidhje me një prej rasteve të parashikuara spcifikisht nga ky ligj, apo

-       janë dëbuar për cenim shumë të rëndë dhe serioz të sigurisë publike të shtetit përkatës.

Sipas nenit 4 të ligjit të dekriminalizimit, periudha e ndalimit të kandidimit, zgjedhjes apo ushtrimit të një funksioni të zgjedhur ose të emëruar zgjat, rast pas rasti, për të gjithë jetën, 10-20 vite, deri në kryerjen e dënimit përkatës apo deri në momentin e rehabilitimit.

Procedura ligjore parashikon se, subjektet e këtij ligji, duhet të plotësojnë e të nënshkruajnë një formular vetëdeklarimi, me anë të të cilit të deklarojnë mosekzistencën e shkaqeve për të kandiduar, për të mos u zgjedhur ose emëruar.

Me qëllim garantimin e zbatimit të ligjit nr.138/2015, Kuvendi miratoi Vendimin nr.17/2016, përmes të cilit përcaktohen procedurat e detajuara për realizimin e verifikimit dhe për marrjen e masave për zbatimin e ndalimeve, rregullat mbi afatet për plotësimin, dorëzimin, administrimin dhe publikimin e vetëdeklarimeve, dhe përmbajtja, efekti dhe modeli i formularit të vetëdeklarimit. Ligji 138/2015 dhe Vendimi i Kuvendit nr.17/2016 përbëjnë të ashtuquajturin “legjislacion të dekriminalizimit”.

Vendimi nr.17/2016, në Kreun III, pika 3, gërma “ç”, parashikon se “Pasqyrimi i të dhënave të pavërteta, të paplota, dhe të pasakta në të passjell përjashtimin e menjëhershëm dhe në çdo kohë nga kandidimi/zgjedhja/emërimi apo nga funksioni publik”, duke shtuar edhe një fakt tjetër ligjor si element penalizues, - një rregullim ky shumë i dyshimtë nga këndvështrimi i respektimit të kritereve të vendosura nga neni 17 i Kushtetutës, sipas të cilit, kufizimi i të drejtave kushtetuese bëhet vetëm me ligj.

 

Roli i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve (KQZ) në zbatim

të legjislacionit të dekriminalizimit dhe marrëdhënia me Prokurorinë

 

Në një demokraci kushtetuese dhe shtet të së drejtës, ku veprimtaria e institucioneve publike priret drejt maksimalizimit të drejtësisë shoqërore, i vetmi vullnet institucional është ai që buron nga dëshira për të bërë më të mirën për qytetarët, brenda kufijve që imponon legjislacioni. Në këtë kontekst, parimisht, institucionet supozohet se janë thjesht hallka të të njëjtit zinxhir, të detyruara nga shumësia e kompetencave që ka marrë shteti modern në ditët tona; ato nuk vuajnë nuancat e vullneteve të drejtuesve të tyre (qofshin këta individë apo trupa kolegjiale) dhe bashkëpunojnë pa asnjë prapavijë ekstra-ligjore.

Nuk ka ndodhur ekzaktësisht kështu mes KQZ e Prokurorisë së Përgjishme përsa i përket zbatimit të legjislacionit të dekriminalizimit, të paktën jo përgjatë viteve 2016, 2017, kohë kur të dy institucionet u përballën disa herë, pasi adoptuan interpretime antagoniste të normativës përkatëse.

Përpara se të ilustroj me kazuistikë konkrete këtë kontradiktë, vlerësoj se duhet t’i  parashtrohen lexuesit kompetencat e secilit prej këtyre dy institucioneve, sipas ligjit nr.138/2015 dhe Vendimit të Kuvendit nr.17/2016.

Kompetencat e Komisionit Qendror të Zgjedhjeve (KQZ), sipas legjilsacionit për dekriminalizimin. Sipas ligjit përkatës, KQZ është “organi kompetent/përgjegjës” për verifikimin dhe zbatimin e ndalimeve për zgjedhjen dhe emërimin në funksione publike për të zgjedhurit dhe kandidatët për deputetë në Kuvendin e Shqipërisë apo në organet e qeverisjes vendore, si edhe për anëtarët e Këshillit të Ministrave që nuk kanë mandat deputeti dhe nuk kanë paraqitur paraprakisht vetëdeklarim.[7]

Në bazë të Vendimit të Kuvendit nr.17/2016, KQZ, si organi përgjegjës për administrimin e formularit të vetëdeklarimit të subjekteve të sipërcituar, kryen veprimet e mëposhtme:

a) bën publik faktet e paraqitura në formularin e vetëdeklarimit;

b) verifikon nëse ndonjë nga rrethanat e paraqitura nga deklaruesi përfshihet brenda sferës së ndalimeve të parashikuara nga ligji:

1) nëse konstaton se ndonjë nga të dhënat e deklaruara nga subjekti përfshihet brenda sferës së ndalimeve, të parashikuara nga neni 2 i ligjit nr. 138/2015, ndërpret verifikimet e mëtejshme dhe aplikon masat e parashikuara nga ligji për pengimin e zgjedhjes, ose emërimit apo largimit nga funksioni publik të personit;

2) nëse konstaton prima facia, se ka të dhëna të vetëdeklaruara, por ato nuk përfshihen brenda sferës së ndalimeve, të parashikuara nga neni 2, i ligjit nr. 138/2015, ia kalon rastin për kontroll të thelluar Prokurorisë së Përgjithshme, për të verifikuar saktësinë e të dhënave të pasqyruara dhe për të konstatuar nëse rrethanat janë të ndryshme dhe se personi është subjekt i ndalimeve, sipas ligjit;

c) kërkon informacion pranë zyrës së gjendjes gjyqësore (në lidhje me dënime brenda territorit të Republikës së Shqipërisë) dhe zyrës së gjendjes civile (në lidhje me ekzistencën e gjeneraliteteve të tjera, të mëparshme, të ndryshuara);

ç) kërkon verifikimin e plotë nga Prokuroria e Përgjithshme të vetë-deklarimeve të bëra, kur ka indicie, mbi bazën e një kërkese ose, kryesisht kur ka të dhëna apo fakte, përfshirë ato të njohura botërisht për ekzistencën e të dhënave të tjera që kanë të bëjnë me ekzistencën e fakteve ligjore, të cilat në bazë të ligjit 138/2015 përbëjnë shkak që një individ të të mos kandidojë/zgjidhet deputet në Kuvendin e Shqipërisë, kryetar bashkie/këshilltar në këshillin bashkiak  apo të marrë një funksion me votim nga Kuvendi.

Kur verifikohen kushtet për moskandidim dhe moszgjedhje, në përputhje me legjislacionin e dekriminalizimit, KQZ kryen veprimet e mëposhtme:

a) refuzon kandidaturën e personit, kur kushtet verifikohen para procesit të pranimit të kandidaturave;

b) heq kandidatin nga kandidimi kur kushtet verifikohen para shtypjes së fletëve të votimit;

c) kur kushtet e moskandidimit verifikohen pas shtypjes së fletëve të votimit dhe para shpalljes së rezultateve:

1) shpall pavlefshmërinë e zgjedhjeve në zonën zgjedhore përkatëse;

2) shpall faktin e moskandidimit dhe moszgjedhshmërisë për kandidatin përkatës;

3) përjashton nga përllogaritja e mandateve kandidatin;

ç) shpall pavlefshmërinë e mandatit kur kushtet e moskandidimit dhe moszgjedhshmërisë verifikohen pas shpalljes së rezultatit të zgjedhjeve por para fillimit të ushtrimit të mandatit;

d) shpall pavlefshmërinë e mandatit dhe përfundimin e parakohshëm të mandatit kur kushtet e moskandidimit dhe moszgjedhshmërisë verifikohen pas fillimit të ushtrimit të mandatit nga personi përkatës.

Kompetencat e Prokurorisë së Përgjithshme, sipas legjilsacionit për dekriminalizimin. Prokurori i Përgjithshëm, me kërkesë të subjekteve të parashikuara nga ligji i dekriminalizimit apo me iniciativën e vet, në respekt të legjislacionit të dekriminalizimit bën verifikimin e thelluar të të dhënave të deklaruara në formularët e vetëdeklarimit (ndër të tjerë edhe) për një deputet të Kuvendit të Shqipërisë apo një anëtar të Këshillit të Ministrave, përfshirë Kryeministrin, për një të zgjedhur në organet e bashkisë apo të qarkut, si dhe për anëtarin apo drejtuesin e një organi kushtetues apo të krijuar me ligj dhe që zgjidhet me votim nga Kuvendi i Shqipërisë.

Për efekt të verifikimit, nëse personi është apo jo në kushtet e ndalimeve sipas ligjit të dekriminalizimit, Prokuroria e Përgjithshme, rast pas rasti, administron në rrugë zyrtare një kopje të vendimit gjyqësor të formës së prerë ose jopërfundimtar, kopje të vendimit apo aktit, me të cilin është vendosur masa e sigurimit personal dhe/ose është lëshuar urdhri i kërkimit ndërkombëtar apo një kopje të vendimit apo aktit, me të cilin është urdhëruar dëbimi.

Pas administratimit në rrugë zyrtare të akteve të nevojshme, struktura përkatëse pranë Prokurorisë së Përgjithshme verifikon nëse veprimi apo mosveprimi përbën krim dhe që përfshihet në rrethin e veprave penale të parashikuara nga ligji i dekriminalizimit; nëse vendimi gjyqësor jopërfundimtar është dhënë nga një autoritet gjyqësor i një shteti të përcaktuar nga legjislacioni i dekriminalizimit dhe nëse dënimi është dhënë për kryerjen apo tentativën e kryerjes së ndonjë prej veprimeve apo mosveprimeve që parashikon ligji i dekriminalizimit; si dhe nëse dëbimi është dhënë nga një organ i një prej shteteve të përcaktuar nga legjislacioni i dekriminalizimit, për kryerjen apo tentativën e kryerjes së ndonjë nga veprimet apo mosveprimet që parashikohen nga legjislacioni i dekriminalizimit.

Kur konkludohet se verifikimi është kryer i plotë dhe i gjithanshëm apo se nuk ekzistojnë më metoda ose mënyra të reja për realizimin e verifikimeve të tjera, Prokurori i Përgjithshëm me vendim miraton rezultatet e verifikimit, të cilat brenda 3 ditëve ia njofton organit përgjegjës për zbatimin e ndalimeve, apo subjektit që ka ndërmarrë nismën për verifikimin e të dhënave.

Rezultante e qartë. Nga gjithë sa u tha më më sipër del se, vullneti i legjislatorit kur miratoi legjislacionin për dekriminalizmin ishte asgjë më pak, por definitivisht asgjë më shumë sesa të “garantojë besimin e publikut në funksionimin e organeve të zgjedhura shtetërore, institucioneve të pavarura dhe atyre të krijuara me ligj, të administratës publike” dhe jo linçimi publik i subjekteve përkatëse.

Ky proces filtrimi paraprak apo i mëpasshëm kryhet nga “organet kompetente/përgjegjëse për verifikimin dhe zbatimin e ndalimeve”; KQZ është një prej tyre. Vendimi përfundimtar për ndalimin është kompetencë ekskluzive e organit përgjegjës.

Për shkak të pamundësisë objektive nga ana e organeve përgjegjëse për të kryer një verifikim të thelluar, veçanërisht kur bëhet fjalë për veprime apo mosveprime të kryera nga subjektet e ligjit të dekriminalizimit jashtë territorit të Republikës, ligji ngarkon Prokurorinë e Përgjithshme t’u vijë në ndihmë organeve përgjegjëse, përmes sigurimit zyrtarisht të akteve të përmendura nga ligji.

Me fjalë të tjera, në rastin e marrë në analizë, simbioza që ndërton ligji mes Prokurorisë dhe KQZ, si organi përgjegjës për: a) verifikimin dhe b) zbatimin e ndalimeve, është asistenca e specializuar nga ana e Prokurorisë përgjatë procesit të verifikimit, përmes gjetjes dhe dokumentimit të fakteve juridike të përcaktuara nga ligji, pa u shtyrë në analiza të detajuara dhe konkluzione që lidhen me vendimin final, pra nëse subjekti duhet të ndalohet apo jo, duke qenë se ky vendim dhe afati i ndalimit (kur është rasti) janë kompetencë që ligji ia njeh ekskluzivisht organit përgjegjës.

Problematikat në zbatim të legjislacionit të dekriminalizimit. Që në ditët e para pas hyrjes në fuqi të ligjit 138/2015, KQZ u gjend përpara disa dilemave, të cilat kërkonin përgjigje definitive dhe të menjëhershme.

·         A duhet të pranonte KQZ formularë vetëdeklarimi pas kalimit të afatit të përcaktuar nga legjislacioni? Në bazë të Vendimit të Kuvendit nr.17/2016, “funksionarët publikë, që janë subjekt i neneve 2 dhe 3, të ligjit nr.138/2015, "Për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike", të cilët janë aktualisht në detyrë, brenda dy muajve nga hyrja në fuqi e këtij vendimi, janë të detyruar të depozitojnë formularin e vetëdeklarimit pranë organit përgjegjës[8] Vendimi hyri në fuqi menjëherë me miratimin e tij, më datë 4.03.2016.

Menjëherë me hyrjen në fuqi të ligjit të sipërcituar, KQZ me vendimin nr.5, datë 18.03.2016, ngriti strukturën e posaçme për regjistrimin, administrimin dhe përpunimin e formularëve të vetëdeklarimit, si edhe me vendimin nr. 4, datë 18.03.2016 miratoi rregjistrin e posaçëm për regjistrimin e çdo formulari vetëdeklarimi me një numër unik identifikimi. Në përfundim të afatit ligjor, dorëzuan në KQZ formularët e vetëdeklarimit të gjithë deputetët, ministrat (që nuk kishin mandat deputeti) dhe kryetarët e bashkive. Përsa iu përket këshilltarëve bashkiakë, nga 1595 të tillë i dorëzuan vetëm 1530.

Në bazë legjislacionit të dekriminalizimit,[9] rasti i funksionarit publik që nuk e ka dorëzuar formularin e vetëdeklarimit brenda afatit trajtohet nga organi përgjegjës si refuzim për të deklaruar dhe funksionari konsiderohet sikur të ketë rezultuar në një nga rrethanat që përbën kusht për ndalimin e zgjedhjes apo emërimit të tij në funksionin publik.

KQZ, me vendimin nr. 11, datë 20.05.2016, evidentoi dhe bëri publikë funksionarët publikë që nuk kishin depozituar formularin e vetëdeklarimit pranë KQZ brenda afatit ligjor.

Pas një hetimi të kujdesshëm dhe në respekt të qëllimit të ligjit, KQZ vërtetoi se nga 65 këshilltarë që figuronin pa dorëzuar formularët e vetëdeklarimit, 16 prej tyre kishin dhënë dorëheqjen, ose kishin humbur mandatin para afatit të dorëzimit të formularit. Akoma më tej, nga 49 këshilltarët që nuk kishin dorëzuar formularin brenda afait dhe pranë KQZ, siç specifikohej nga ligji, rezultoi se 25 e kishin dorëzuar atë, por jashtë afatit, ose e kishin dorëzuar në kohë, por pranë institucioneve të tjera shtetërore, kryesisht pranë Departamentit të Administratës Publike.

Me vendimet 27, 32-55, datë 31.05.2016, KQZ vendosi pranimin e formularëve përkatës.

·         Çfarë qëndrimi duhet të mbante KQZ, kur zbulonte se subjekti deklarues kishte dënime të mëparshme, që nuk ishin treguar në formularin e vetëdeklarimit? Në zbatim të legjislacionit të dekriminalizimit dhe brenda afatit, KQZ, në mbledhjen e datës 29.06.2016 shqyrtoi të dhënat e pasqyruara në formularët e vetëdeklarimit për funksionarët publikë deputetë, ministra dhe kryetarë bashkie. Në përfundim të shqyrtimit dhe pas një vlerësimi të kujdesshëm, ndonëse nuk mori një vendim formal, KQZ deklaroi publikisht se, asnjë prej tyre nuk përfshihej në kushtet për ndërprerjen e mandatit dhe ndalimin e ushtrimit të funksionit, edhe pse ishte e qartë që një numër i caktuar subjektesh nuk kishin deklaruar në formular të dhëna të caktuara, të tilla si dënime të mëparshme apo ndryshime gjeneralitetesh. Sipas leximit prej KQZ të qëllimit të ligjit, këto rrethana “të reja” të padeklaruara, ishin të atij karakteri, të cilat sikur të ishin deklaruar nuk do të kishin ndikim në humbjen e mandatit të subjektit përkatës.

Në një kohë të dytë pas kësaj, Prokuroria e Përgjithshme, nëpërmjet Sektorit të Verifikimit dhe Integritetit, KQZ-së i kërkoi verifikimin e të dhënave të deklaruara në formularin e vetëdeklarimit për 10 funksionarë publikë, nga të sipërpërmendurit. KQZ e ripërsëriti verifikimin dhe, bashkë me materiale të tjera shtesë, vendosi t’ia kalojë Prokurorisë për verifikim të thelluar. Nga shqyrtimi i procesit të verifikimit të kryer nga ana e Prokurorisë së Përgjithshme, rezultoi se nuk kishte ndonjë të dhënë shtesë përtej atyre që ishin në dijeni të KQZ, dhe që kishin të bënin me vendime gjyqësore të formës së prerë, të administruara prej organeve kompetente të shtetit shqiptar. Këto vendime, rast pas rasti, ose nuk ishin deklaruar nga subjektet pasi ishin vendime pafajësie apo dënime me gjobë, ose ishin deklaruar pas afatit. Bëhej fjalë, gjithashtu, edhe për disa ndryshime gjeneralitetesh nga vetë subjektet deklarues apo prindërit e tyre.

Vlerësimi i Prokurorisë në lidhje me këto raste - veçanërisht dy prej tyre -  ishte se “subjekti deklarues ... përfshihej në kushtet e ndalimit të ushtrimit të funksionit”. Ky vlerësim bazohej ekskluzivisht te KREU III, pika 3, gërma “ç” i Vendimit nr.17/2016 të Kuvendit, sipas të cilit, formulari (që plotësohej e nënshkruhej nga deklaruesi) përmban një rubrikë ku specifikohet se “Pasqyrimi i të dhënave të pavërteta, të paplota, dhe të pasakta në të passjell përjashtimin e menjëhershëm dhe në çdo kohë nga kandidimi/zgjedhja/emërimi apo nga funksioni publik”. Sipas arsyetimit të Prokurorisë (në ato raste) subjekti, duke nënshkruar në formularin e vetëdeklarimit, mban përgjegjësi të plotë dhe është i vetëdijshëm për pasojat ligjore në rast të deklarimeve të pavërteta, të paplota për të kaluarën e tij. Rrjedhimisht, fakti që në formularin e depozituar brenda afatit nuk është pasqyruar asnjë e dhënë në lidhje me një dënim me vendim të formës së prerë, e bën këtë subjekt të përfshihet në kushtet e ndalimit të funksionit. Kjo, pavarësisht llojit të dënimit apo faktit që ai ishte plotësuar si informacion nga vetë deklaruesi, pas kalimit të afatit ligjor.

Shumica e anëtarëve të KQZ, pasi vlerësoi qendrimin e Prokurorisë dhe analizoi me përgjegjësi të plotë legjislacionin për dekriminalizimin në mënyrë integrale me Kushtetutën dhe ligje të tjera të interesuara, vendosi të votojë “kundër” “shpalljes së pavlefshëm dhe përfundimit të parakohshëm të mandatit” të deputetit apo kryetarit të bashkisë përkatëse, me arsyetimin si më poshtë:[10]

“KQZ duhet t’u japë përgjigje, pyetjeve:

A kanë detyrim për deklarim funksionarët publikë që parashikon ligji 138/2015 të deklarojnë çdo lloj dënimi edhe përtej parashikimeve kushtetuese dhe ligjore?

A kanë të drejtë funksionarët publikë të bëjnë plotësim apo ndryshim të kërkesës fillestare, kur qëllimi i kërkesës së ndryshuar bazohet në të njëjtën situatë faktike?

Për t’i dhënë përgjigje pyetjes së parë, Komisioni Qendror i Zgjedhjeve u referohet së pari Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe më pas ligjit 138/2015. Kushtetuta, referuar nenit 45, paragrafi 3 të saj dhe ligjit 138/2015 parashikojnë se, përjashtohen nga e drejta për t’u zgjedhur shtetasit që janë dënuar me burgim, me vendim përfundimtar të formës së prerë, brenda apo jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë, për disa vepra penale të përcaktuar në mënyrë shteruese. Sipas dispozitave kushtetuese dhe ligjore të cituara më sipër, funksionarët publikë kanë detyrimin për të deklaruar të dhëna për dënime me burgim me vendim të formës së prerë, për jo më pak se 6 muaj, brenda apo jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë.

Referenca e organit të prokurorisë, në lidhje me rastin në fjalë, nuk bëhet në mbështetje të parashikimeve të Kushtetutës dhe të ligjit, por bëhet në lidhje me Vendimin e Kuvendit nr.17/2016, pika 3, germa “ç” dhe formularin e vetëdeklarimit të subjektit vetëdeklarues. Pikërisht, kërkesa në rubrikën 1 të formularit të vetëdeklarimit të miratuar nga Kuvendi është në tejkalim të parashikimeve kushtetuese dhe ligjore. Interpretimi i organit të prokurorisë bie ndesh haptazi me parashikimet e nenit 3 të ligjit 138/2015 ku janë caktuar shprehimisht rastet e ndalimit për t’u emëruar në një funksion publik dhe referenca ligjore për ndalimin për emërim apo zgjedhje në funksionet publike të cituara në këtë dispozitë i referohet po ligjit dhe vetëm nenit 2, pika 1 të tij.

Neni 5 i ligjit parashikon subjektet që kanë detyrimin për të deklaruar, dhe përcakton se çfarë detyrimesh kanë këta persona. Sipas kësaj dispozite, detyrimi i subjekteve është që të plotësojnë dhe të nënshkruajnë një formular vetëdeklarimi, me anë të të cilit duhet të deklarojnë mosegzistencën e shkaqeve për të mos kandiduar, për të mos u zgjedhur apo për të mos u emëruar. Shkaqet për të mos kandiduar, për të mos u zgjedhur apo për të mos u emëruar janë vetëm shkaqet e përcaktuar në nenin 2 të ligjit 138/2015. Për të tilla shkaqe dispozitat e sipërcituara kanë përcaktuar dënimin me burgim jo me pak se 6 muaj për kryerjen e një krimi brenda apo jashtë Shqipërisë, pasja e një mase sigurimi personal, ose një urdhër kërkimi ndërkombëtar, si edhe dëbimi nga territori i një shteti anëtar të BE, SHBA, etj.

Kjo do të thotë se, subjektet vetëdeklaruese nuk kanë detyrimin që të deklarojnë çfarëdo lloj dënimi me burgim, dënimi me gjobë apo çfarëdo lloj tjetër dënimi, përveç atyre dënimeve për kryerjen e një krimi, me burgim për jo më pak se 6 muaj, si edhe masat e tjera të parashikuara nga neni 2, pika 2 e ligjit 138/2015.

Në asnjë rast ligji 138/2015 nuk parashikon që subjekti deklarues duhet të deklarojë gjithçka dhe çdo gjë, por ligji në parashikimet e tij është selektiv dhe shterues, sepse e lidh në mënyrë të posaçme detyrimin për deklarim sipas llojit të veprës penale që ka kryer subjekti vetëdeklarues dhe gjithnjë brenda rrethit të atyre veprave penale që vetë ligji 138/2015 parashikon.

[...]. Komisioni Qendror i Zgjedhjeve vlerëson për parashikimin e vendimitt të Kuvendit 17/2016, konkretisht pika 3, germa “ç”, se: “pasqyrimi i të dhënave të pavërteta, të paplota, dhe të pasakta në të passjell përjashtimin e menjëhershëm dhe në çdo kohë nga kandidimi/zgjedhja/emërimi apo nga funksioni publik”, do të duhet të zbatohet gjithnjë nëse pasqyrimi i të dhënave të pavërteta, të paplota dhe të pasakta kanë lidhje me veprat penale që parashikon ligji, dhe në asnjë rast përtej tij.

[...] Në lidhje me faktin se KQZ ka pranuar plotësim dokumentacioni në lidhje me formularin e vetëdeklarimit tej afatit ligjor [...] , KQZ konstaton se, procedura e ndjekur nga ana e KQZ është në përputhje me parashikimet e ligjit nr.44/2015 “Kodi i Procedurave Administrative” konkretisht parashikimi i nenit 64 të ti,j ku parashikohet shprehimisht e drejta e plotësimit, ndryshimit dhe e tërheqjes së kërkesës. “Një palë që ka dorëzuar një kërkesë mund ta plotësojë ose ndryshojë atë, vetëm kur qëllimi i kërkesës së ndryshuar bazohet në të njëjtën situatë faktike si kërkesa fillestare”. Pranimi i dokumentacionit plotësues është në përputhje me parashikimet e nenit 1 “Qëllimi i ligjit”: “Ky Kod ka për qëllim të sigurojë realizimin efektiv të funksioneve publike administrative në shërbim të personave, si dhe mbrojtjen e të drejtave dhe të interesave të ligjshëm të tyre, në realizimin e këtyre funksioneve, duke zbatuar parimin e procesit të rregullt ligjor”. Mbi këtë parim mbështetet edhe parashikimi i pikës 3 të Kreut të parë të vendimit të Kuvendit 17/2016 ku parashikohet shprehimisht, se: “Organet e përfshira në procesin e verifikimit, gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre, sipas ligjit, ndjekin parimet e mëposhtme: a) ligjshmërisë dhe procesit të rregullt ligjor; b) respektimit të të drejtave dhe lirive themelore të njeriut; c) objektivitetit, profesionalizimit dhe eficiencës; ç) transparencës dhe rritjes së besimit të publikut në organet shtetërore; d) pavarësisë dhe paanshmërisë”.

Pranimi i dokumentacionit është në funksion edhe të frymës së vetë ligjit 138/2015. Kështu, ligji është mbështetur në një proces vetëdeklarimi dhe në të gjitha rastet e mbështet penalitetin e parashikuar prej tij te refuzimi për të dorëzuar formularin e vetëdeklarimit, ose mosparaqitja e formularit të vetëdeklarimit dhe kjo, sipas parashikimeve të nenit 5 të ligjit 138/2015. Në këto raste nuk bëhet fjalë për refuzim për të deklaruar apo mosparaqitje e formularit, përkundrazi, formulari është dorëzuar brenda afatit ligjor dhe në një moment të dytë është kërkuar shtesa dhe plotësimi i tij, gjithnjë në funksion të parimit të vetëdeklarimit që parashikon vetë ligji.

·         Çfarë qëndrimi duhet të mbante KQZ, kur zbulonte se subjekti deklarues kishte përdorur ndonjëherë gjeneralitete të tjera, që nuk ishin treguar në formularin e vetëdeklarimit?

Rasti i deputetit G.R. dhe shqyrtimi e vendimarrja e KQZ për këtë rast përbën precedentin më të elaboruar në lidhje me pyetjen e mësipërme.

Nga verifikimi paraprak i formularit të vetëdeklarimit të z.G.R. rezultoi se ai nuk kishte deklaruar asnjë të dhënë në lidhje me ekzistencën e ndonjë dënimi me vendim të formës së prerë apo jo-përfundimtar, dhënë nga gjykatat shqiptare apo të huaja, masa sigurimi personal, urdhër ndalimi ndërkombëtar, ndalime, arrestime, dëbime apo gjeneralitete të tjera.

Pas verifikimit të gjendjes gjyqësore, rezultoi se z.G.R. ishte “i padënuar” nga gjykatat shqiptare dhe se nuk kishte kryer ndryshime gjeneraliteti. Megjithatë, bazuar te neni 15/1 i ligjit 138/2015 dhe Vendimi i Kuvendit, KQZ vendosi t’ia kalojë rastin Prokurorisë së Përgjithshme, për verifikim të thelluar.

Prokuroria e Përgjithshme kreu verifikimin dhe referuar informacionit të marrë nga Interpol Roma (Italia) konstatoi se funksionari G.R. është raportuar për kryerjen e veprës penale “Vjedhje dyqani”. Personi i raportuar për veprën penale në fjalë ka përdorur të dhëna  identiteti si K.M., i lindur më 21.12.1978, të dhëna të cilat nga analiza e gjurmëve të gishtave përputhen me të dhënat aktuale të deputetit G.R.

Nga verifikimi i formularit të vetëdeklarimit, subjekti rezultoi se nuk kishte deklaruar asnjë nga informacionet e mësipërme, duke iu përgjigjur me “Jo” disa rubrikave të formularit, të cilat kërkonin informacion në lidhje me ndalime, arrestime, hetime apo gjykime nga një autoritet i huaj, për kryerjen e një vepre penale apo për përdorimin e ndonjë gjeneraliteti tjetër.

Me arsyetimin se, sipas KREU III, pika 3, gërma “ç” të Vendimit nr.17/2016 të Kuvendit, formulari (që plotësohet e nënshkruhet nga deklaruesi) përmban një rubrikë ku specifikohet, se “Pasqyrimi i të dhënave të pavërteta, të paplota dhe të pasakta në të passjell përjashtimin e menjëhershëm dhe në çdo kohë nga kandidimi/zgjedhja/emërimi apo nga funksioni publik”, në vendimin e tij për miratimin e rezultatit të verifikimit, Prokurori i Përgjithshëm edhe në këtë rast shkoi përtej kompetencave të tij, duke konkluduar se mospasqyrimi nga subjekti në formular i të dhënave në lidhje me ndalimet dhe hetimet në Itali, dhe përdorimi i një identiteti të rremë me të cilin është dyshuar se ka konsumuar veprën penale “Vjedhje”, bën që subjekti të përfshihet në kushtet e ndalimit të ushtrimit të funksionit publik si deputet i Kuvendit të Shqipërisë. Kjo passjell përjashtimin e menjëhershëm dhe në çdo kohë nga funksioni publik(!).

Me Vendimin nr.03, datë 05.01.2018, KQZ theksoi edhe njëherë se - në bazë të legjislacionit të dekriminalizimit - është ai institucioni kompetent për shqyrtimin e rezultateve të verifikimit. KQZ kërkoi gjithashtu sqarimin e paqartësive se çfarë duhet të kuptohej me “raportim policor”, “a kishte pasur një procedim gjyqësor nga Shteti italian bazuar në këtë raportim policor”, etj. Përgjigja nga ana e Prokurorisë së Pargjithshme ishte e përciptë dhe e pa shoqëruar me dokumentacion (kopje vendimi apo aktesh të tjera, të siguruara zyrtarisht).

Si pasojë, KQZ e përqendroi arsyetimin vetëm te mosdeklarimi i përdorimit të një identiteti tjetër, të pa-deklaruar në formular. Sipas vendimit: “KQZ, referuar praktikave ... ka vlerësuar individualisht për çdo funksionar publik të trajtuar sipas ligjit 138/2015: të dhënat e padeklaruara, arsyen nëse fshehja e tyre nga deklarimi është e qëllimshme apo jo si dhe, në rastin e mosdeklarimit të gjeneraliteteve të mëparshme, nëse këto të fundit funksionari publik i ka përdorur për një qëllim të caktuar apo janë ndryshime të cilat janë bërë gjatë jetës për të saktësuar gjeneralitetet e tyre pranë zyrave të gjendjes civile. [...]. KQZ, referuar gjetjeve të Prokurorisë së Përgjithshme ... për z.G.R., me funksion deputet në Kuvendin e Shqipërisë, konstaton se z.G.R. në këtë rast nuk ka deklaruar gjeneralitete të mëparshme të cilat janë krejtësisht të ndryshme nga gjeneralitetet aktuale. Rezulton se këto gjeneralitete të padeklaruara, të rreme, janë përdorur nga vetë ai, përpara autoriteteve të drejtësisë italiane, me të cilat është dyshuar se ka konsumuar veprën penale “Vjedhja”. [...]. KQZ, ..., vlerëson se mosdeklarimi në formularin e deklarimit të gjeneraliteteve të tjera, fshehja e tyre, ka qenë me qëllim, për të penguar institucionet e ngarkuara nga ligji 138/2015 për të kryer verifikim të plotë dhe të gjithanshëm.[11]

Bazuar në sa më sipër, KQZ vendosi njëzëri shpalljen të pavlefshëm dhe përfundimin e parakohshëm të mandatit të deputetit z.G.R.

Në këtë Vendim, KQZ iu referua edhe dokumentit “Rezolutë e Kuvendit të Shqipërisë për vlerësimin e veprimtarisë së KQZ për vitin 2016”. Përmes kësaj Rezolute, ky organizëm i lartë kushtetues dhe me një rol të dorës së parë në interpretimin e normativës legjislative, në lidhje me llojin dhe gjerësinë e të dhënave që subjektet e ligjit të dekriminalizimit kanë detyrimin të deklarojnë, sqaron se: “Qëllimi i ligjit nr.138/2015, është të garantojë besimin e publikut në funksionimin e organeve të zgjedhura shtetërore, të institucioneve të pavarura dhe atyre të krijuara me ligj, si dhe të administratës publike, nëpërmjet pengimit të zgjedhjes ose emërimit në to, apo largimit nga funksioni publik i atyre personave, për të cilët ekzistojnë shkaqet ligjore për të mos kandiduar, për t’u zgjedhur, apo emëruar, por jo të personave që, për një arsye që nuk lidhet me fshehjen e qëllimshme, kanë referuar të dhëna të ndryshme apo të paplota në raport me të dhënat e gjendura në regjistrat publikë, të cilët janë regjistra zyrtarë e që nuk plotësohen me vetëdeklarim, por sipas procedurave të posaçme ligjore, apo të tjerë që kanë deklaruar të dhëna shtesë pas përfundimit të afatit të deklarimit”.

Rezoluta e Kuvendit e datës 20.04.2017, në një mënyrë apo një tjetër, duke i dhënë të drejtë qasjes së adoptuar nga shumica e KQZ në interpretimin e legjislacionit të dekriminalizimit, shënoi fillimin e fundit të përplasjes mes KQZ e Prokurorisë së Përgjithshme, marrëdhënie e cila do të shtensionohej plotësisht me ndryshimin e kreut të Prokurorisë.

 

Në vend të përfundimit

 

Kjo ese, në dijeninë time është e para nga një prej operatorve kryesorë të zbatimit të legjislacionit për dekriminalizimin, për më tepër në lidhje me nivelin më të lartë të qëllimit të tij, që synon garantimin e besimit të publikut te Kuvendi, qeveria dhe të gjithë të zgjedhurit vendorë. Si e tillë, nuk pretendoj të jetë shteruese dhe aq më pak e përkryer në përshkrimin e detajuar të gati 5 viteve ngjarje, debate, përplasje, vendimmarrje dhe pasoja institucionale e personale, por unë do të isha sidoqoftë i kënaqur sikur lexuesit e interesuar apo studiuesit e fushës ta konsideronin si një ndihmesë në përpjekjen për të evidentuar dhe kolauduar trendin e duhur në zbatimin e legjislacionit të dekriminalizimit.

Ka pasur disa oshilacione në dukje në sjelljen procedurale të KQZ përsa i përket respektimit në terma absolute të elementeve të procesit të rregullt, por (gjithmonë ka një por) nëse vlen si avokati, deklaroj me përgjegjësi të plotë personale se KQZ (shumica e saj të paktën, në periudhën nën analizë) ka bërë më të mirën e mundshme dhe se, nëse diçka ka çaluar, kjo ka buruar kryesisht nga sjellja dhe veprimet jo-profesionale të Prokurorisë së Përgjithshme. Po e ilustroj sa më lart, me rastin e shqyrtimit nga KQZ të rezultatit të verifikimit të Prokurorisë së Përgjithshme për funksionarin publik D.T., deputet i Kuvendit të Shqipërisë. Nga shqyrtimi i procesit të verifikimit të kryer nga Prokuroria e Përgjithshme rezultoi se zoti D.T. ishte denuar nga gjykata në Ravena (Itali) për përdorimin e një leje drejtimi automjeti të fallsifikuar dhe, për pasojë ishte dënuar me 9 muaj heqje lirie.

Vepra penale  “përdorim i  lejes së drejtimit të fallsifikuar” në kuptim të dënimit me burgim për një periudhë 9 muaj, përfshihej në fushën e ndalimit të ushtrimit të funksionit, të parashikuar nga neni 2, pika 1, gërma “ç” e ligjit 138/2015. Sipas parashikimit ligjor të këtij neni, në këtë pikë përfshihen personat e dënuar me vendim të formës së prerë brenda apo jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë, për kryerjen me dashje të një krimi, për vepra penale që nuk përfshihen në germën a dhe b të kësaj pike dhe kur janë dënuar me jo më pak së 6 muaj. 

Nga ana tjetër, gjatë hetimit administrativ të ushtruar nga KQZ, si edhe në ndonjë rast tjetër(!), Prokurori i Përgjithshëm nuk paraqiti në dosjen përkatëse apo në bashkëshoqërim të vendimit të tij kopje të vendimit të formës së prerë, të gjykatës së huaj, të siguruar në rrugë zyrtare. KQZ vlerësoi edhe njëherë se, përsa i përket procedurave të ndjekura për rezultatet e verifikimit në lidhje me të dhënat në formularin e deklarimit, referuar pikës 1 dhe 2 të nenit 8 të ligjit 138/2015 dhe pikës 5 të Kreut V të Vendimit 17/2016 të Kuvendit të Shqipërisë, kjo është kompetencë e Prokurorisë së  Përgjithshme.[12] Me fjalë të tjera: KQZ po vepron në bona fede dhe përgjegjësia për vërtetësinë e fakteve ligjore të referuara nga Prokuroria, megjithëse nuk u paraqit ndonjë kopje vendimi, i mbetet Prokurorisë së Përgjithshme. 

Kuptohet që KQZ nuk ishte një gjykatë dhe sjellja e saj reflektonte dhe vazhdon të reflektojë aspektet pozitive dhe negative të një organi administrativ, që për herë të parë në historinë e tij po ushtronte edhe një kompetencë tjetër, veç asaj administrimit të zgjedhjeve. Por ja si u shpreh gjykata[13] në lidhje me problematikën e përmendur më lart: “Sa i përket pretendimit se i padituri [KQZ] nuk ka bërë hetim administrativ, para se të merej vendimi objekt gjykimi, akt i cili sipas paditësit është i pambështetur në prova, gjykata cmon se ky pretendim është pjesërisht i bazuar. Në vlerësim të gjykatës hetimin administrativ për rastin konkret e bën organi i ngarkuar me ligj që është Prokuroria e Përgjithëshme. Është kjo e fundit që ka kryer verifikimet dhe me vendim të datës 20.12.2016 ka miratuar rrezultatet e verifikimit duke konkluduar se paditësi D.T. është në kushtet e ndalimit të ushtrimit të funksionit të deputetit, duke ju drejtuar KQZ për vendimarrje lidhur me deklarimin të pavlefshëm të mandatit të tij si deputet. Megjithatë, gjykata konstaton se nga pala e paditur është marrë i mirëqënë konstatimi i P. Përgjithëshme megjithëse nuk është disponuar as nga P. Përgjithëshme dhe as nga KQZ vendimi i dënimit i Gj.Ravenës Itali. Në këtë aspekt gjykata cmon se vendimarrja e palës së paditur ka qënë vetëm mbi bëzë të informacioneve të marra në rrugë jo procedurale (që kanë rrezultuar të sakta dhe të bazuara në fakt). Në vlerësim të gjykatës nuk mund dhe nuk duhej të merrej një vendim lidhur me mandatin e një të zgjedhuri nga populli pa u administruar më parë prova shkresore përmes të cilave të provohet se i zgjedhuri është në kushtet e ndalimit të ushtrimit të funksionit sipas ligjit 138/2015. Në rastin konkret paditësit i është ndërprerë mandati për shkak të një dënimi të dhënë nga Gjykata e Ravenës Itali, vendim i cili nuk është administruar si provë as nga P. Përgjithëshme dhe as nga KQZ. Gjykata vlerëson të theksojë se vendimet e kësaj natyre duhet të kenë një standart minimal të gjithëpranuar ligjor që të garantojë të drejtat e individit edhe pse ky është funksionar publik.”

Ajo çka mund të thuhet tashmë, kur ka kaluar njëfarë kohe, është se qasja e KQZ ka qenë e drejtë, pavarësisht ndonjë ngërçi proçedural, i cili në asnjë rast nuk ka qenë thelbësor në lidhje me vendimin përfundimtar për vijimin apo ndërprerjen e mandatit të një të zgjedhuri nga populli. Ylli Polar i vendimmarrjeve të KQZ, të gjitha të lëna në fuqi nga gjykatat (në rastet kur janë ankimuar) ka qenë zbatimi i ligjit, nën dritën e Kushtetutës. Duke qenë se ligji i dekriminalizimit është qartësisht një ligj kufizues i të drejtës kushtetuese për tu zgjedhur, KQZ ka treguar kujdesin maksimal, edhe duke marrë kosto publike, që qëllimi i ligjit të arrihej përmes kufizimeve më minimale të mundshme të të drejtave.

--------------------------------------------------------

 

Literatura:

           

            Akte normative           

-       Kushtetuta e Republikës së Shqiupërisë, e ndryshuar

-       Ligji nr. 138/2015

-       Vendimi i Kuvendit të Shqipërisë nr.17/2016

-       Vendimet e KQZ: nr. 174, datë 29.12.2016; nr. 72-92, datë 23.03.2017; nr. 03, datë 05.01.2018

 

Doktrinë

- Rezolutë e Kuvendit të Shqipërisë “Për vlerësimin e veprimtarisë së KQZ për vitin 2016”

-       Afrim Krasniqi, Dekriminalizimi: Gjendja, Problematika dhe Pritshmëritë, studim i “Instituti shqiptar për Studime Politike” (ISP), Tiranë, 2018, ISBN 978-9928-4428-3-6

 

Jurisprudencë

-       Vendimi nr.80-2017-422, datë 17.02.2017 i Gjykatës Administrative të Shkalles së Parë

Tiranë, në çështjen me palë paditëse D.T. dhe palë të paditur KQZ (i lënë në fuqi me Vendimin nr. 31021-00506-86-2017, datë 13-06-2018 të Gjykatës Administrative të Apelit).

 

 



[1] Opinionet e shprehura në këtë ese janë personale

[2] Zëri i Amerikës, Emisioni Ditari i datës 12.10.2019

[3] Afrim Krasniqi, Dekriminalizimi: Gjendja, Problematika dhe Pritshmëritë, studim i iInstituti shqiptar për Studime Politike’ (ISP), Tiranë 2018, ISBN 978-9928-4428-3-6

[4] Neni 1 i ligjit 138/2015

[5] Ibidem, pika 2

[6] Neni 2 i ligjit 138/2015

[7] Kreu II, pika 4; Kreu V, pikat 12, 13, 14 të Vendimit të Kuvendit nr.17/2016

[8] Kreu VI, pika 1

[9] Nenit 15, pika 2 të ligjit 138/2015, dhe pikës 4 dhe 6, të kreut VI të Vendimit të Kuvendit Nr.17/2016

[10] Shiko Vendimet e KQZ nr.72-92, datë 23.03.2017

[11] Vendimi i KQZ nr.03, datë 05.01.2018

[12] Shiko inter alia edhe Vendimin e KQZ nr.174, datë 29.12.2016.   

[13] Cituar nga Vendimi nr.80-2017-422, datë 17.02.2017 i Gjykatës Administrative të Shkalles së Parë Tiranë, në çështjen me palë paditëse D.T. dhe palë të paditur KQZ (i lënë në fuqi me Vendimin nr. 31021-00506-86-2017, datë 13-06-2018 të Gjykatës Administrative të Apelit)